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中国地方政府绩效管理的制度环境分析 方雷 李明 （山东大学政治学与行政管理学院，山东济南250100） [ 摘要] 地方政府绩效管理是提高政府绩效水平的有效工具，发达国家的绩效管理实践对于中国地方 政府是有益的启示，要在中国地方政府中引入绩效管理就要考核中国地方政府所处的制度环境与发达 国家的区别，从而为更好的发挥绩效管理的作用提供依据。 [ 关键词] 地方政府；绩效管理；行政生态；制度 20 世纪60 年代以来，以英美为代表的发达国家开始了以提高行政效率为中心的政府绩效 管理改革运动。这场改革因其深度和广度被称为“政府的革命”。改革为发达国家政府管理提供了全新的视野，建立了新的行政管理模式，发达国家借此完成了政府的现代化转型。 根据里格斯的行政生态学理论，任何行政制度的产生都有其深刻的行政生态背景，任何 制度也只有在一定的行政生态中才能有效的确立和发挥作用。发达国家推行绩效管理的制度 环境与中国显著不同，政府绩效管理作为一种管理工具在发达国家的运用是有效的，但是，绩效管理在发达国家的成功有其得天独厚的制度条件。在制度安排上，发达国家的政府享有中国地方政府无法比拟的优越条件。如果不研究中国地方政府的制度环境，不探索这些制度和地方政府绩效管理之间的互动关系，那么研究成果是不能运用到实践中的。所以，必须深入研究中国地方政府绩效管理的制度环境，以期在制度方面为地方政府推行绩效管理提供改进的建议。 一、中国推行地方政府绩效管理的制度阻碍 20 世纪90 年代以后，中国的地方政府绩效管理实践开展起来，比如，2001 年南京市政府开展的连续数年的万人评议机关活动；2000 年厦门市政府推行的机关效能建设；厦门思明区历经四年时间开发的“公共部门绩效评估”系统等等。从总体上看，中国地方政府绩效管理实践活动收到了一定的成效，促进了政府管理观念的转变，提高了政府的公共管理水平和公共服务质量。但是在中国地方政府绩效管理推行过程中出现了严重的运动化、形式化特征和科学化、法制化水平不高等问题，阻碍了绩效管理向更深层次发展。这是因为就制度环境来说，中国地方政府绩效管理的推行还存在着诸多障碍，具体表现在以下几个方面： 1. 对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍 中国的地方政府一般面对两个主体：一个是官僚制度下层层的上级政府，一个是它治理区域 内的广大民众。由于普遍的直接选举的缺乏和人民代表大会制度的不完善造成所有的地方政府都是“对上负责”的，政府绩效评估的主体是上级政府。中国的地方政府往往不能做到发达国家地方政府的独立性，正如里格斯所言，绕射型社会的特点就是各种职能的纠缠不清，中国地方和中央的关系还不能达到一种“在市场的基础上的相互制约的良性互动”①。对上负责的层级制造成地方政府服务意识的淡漠，地方政府的首要任务是完成上级政府交办的事务，政府绩效管理停留在政府内部的编制、流程的修补。这种“绩效管理”虽然也可以取得一定的成果，但是这种停留于表面的“效率”不仅难以持久，更与绩效管理的要求相去甚远。中国的社会变革是由政府推动的，作为一个“后发型”的国家，政府主导了社会的发展变革。在而在政府内部，一般来讲，强有力的中央政府最先感受到变革的需要并制定一系列的制度由上而下的推行之，地方政府往往是受命于上一级政府，推行上一级政府的政策方针，较少自觉性。对于地方政府来说，前进的主要动力来源于上级。虽然随着改革的步步深入，中央政府在不断的给予地方种种自主性权力，但是在整个社会过渡期内，中央政府的权威仍需要维持，对于地方的控制不能过分削弱。这就决定了至少在社会的转型期间，这种对上负责的层级机制现在是不会改变的，由此造成的对绩效管理的负面影响短期内也不会消失。 2. 政府、政党和人大之间的权力界限不清造成地方政府绩效管理外部监督的缺失 不同于发达国家，中国的政党是现代转型过程中组织化程度最高的，中国的政党不仅仅 要在制度化的环境中争取执政权力，而且主导了整个国家的现代化进程所有的制度设计和推行，由此也使得“党政不分”成为中国政治的一大特色。虽然政府一直强调党政分开，指出党的领导是间接领导、是政治思想与方针政策的领导。但时至今日，党政分开仍然是中国政府要着力解决的重大问题。政党权力的过分扩张还影响到了权力机关，政党习惯性的把人民代表大会作为政党政策获得合法性的工具。权力机关至高无上的地位受到了冲击。同时，由于行政国家的发展，行政力量膨胀，愈发挤占了权力机构的空间，使得中国的人民代表大会面临前所未有的尴尬，其独立性和职能的发挥受到了很大的挑战。人大一度成为“橡皮图章和表决机器”。政党与政府权力的过分扩张造成了中国的政府绩效管理必须由政党自上而下的推动，绩效管理的集权性、内部推动性特征明显。这样的推动方式一方面可以造成绩效管理依靠政党的力量迅速的在全国范围内铺开，但是更容