环境影响评估制度问题之探讨.doc

環境影響評估制度問題之探討 研究主持人：葉俊榮 協同主持人：張文貞 1. 研究目的 環境影響評估制度，是本於平衡發展與環境而創造的法制度，為了使國家在推行各種振興經濟、促進科學的政策的同時，也能夠兼顧環境價值，在制度設計上要求政府的政策應將對環境的影響納入評估考量。環境影響評估制度所承載的功能除為維護人民的權利外，也蘊含有實現民主價值、提升行政效率、保障人性尊嚴等功能。 我國參酌歐美與日本的環境法制，於1994年制定環境影響評估法，也是本於這樣的思考。1994年制定的環境影響評估法反映了當時的時代背景及需求，其中雖然提及政策環境影響評估，但規範的內容仍以開發行為的環境影響評估為主，要求開發行為必須通過環境影響評估的審查，始可獲得目的事業主管機關的開發許可。政府公布實施環境影響評估法以來，環境影響評估制度已不再是1985年的「方案」時期，而正式具有法律的基礎。隨著相關授權命令的陸續發布施行，環境影響評估法與相關子法已儼然形成一套法令體系，作為推行環境影響評估制度的主軸。整體而言環境影響評估法固然曾經歷幾次小幅度的修改，但實行到今日十五年的時間，並未見有全面性的檢討研修。 環境影響評估終究是引進自國外的一套新制度，對傳統的行政程序與管制結構也有相當程度的「異質」性，自施行以來已造成一些法令適用上的疑義或執行的困難，在實際運作上也造成許多的爭議和衝突。此外，隨著台灣社會民主化、政治自由化、市民社會的活絡，國內政經發展已有結構性的變化，加上資訊流通的加速，以及全球性環境問題的浮現，在國家提倡競爭力的呼聲中，環境影響評估制度的興革成為各方關注的重點。然而，許多檢討的意見，都集中在如何使環境影響評估程序更快速，對於當前環境影響評估制度的結構性問題反而少有探討。本此，本研究有別於其他文獻的討論，將從更根本的結構反省環境影響評估的制度規劃與實踐。 本研究的目的包括： 一、掌握環境影響評估制度的內涵：探討當前環境影響評估制度的內涵特色，並研析當初制度設立的背景考量。 二、架構環境影響評估的運作網絡：研析環境影響評估制度與政府決策的關聯，進而架構環境影響評估制度在整體法律面與制度面的網絡。 三、檢討環境影響評估運作的問題：透過分析重要的環境影響評估案例，探討當前我國環境影響評估制度運行的問題，以及相關問題在法律面、制度面及實踐面的原成因。 四、提出環境影響評估的興革方向：研擬環境影響評估制度的興革方向與實際作法。 2. 文獻分析 我國環境影響評估法中分別就開發行為與政策的環評有所規定，我國既有的文獻也以這兩大方向為主。分析目前的相關文獻，有以下特色： 一、學理分析為大宗：對於環評制度的檢討多集中於程序的參與方面，並因研究人員的不同，而對制度進行各式各樣學理上的類型化，但這些研究成果如何落實到具體的法制度，並以之解決具體個案的爭議，仍有未足之處。 二、忽略實際個案中的多重管制機關現象：許多實際案件涉及不同的主管機關，然目前的制度卻由環境主管機關獨挑環評大樑，仿佛其他行政機關與環境價值不具有任何的關聯。此一現象也容易造成個案決策效率的低落。 三、比較法為主流研究方法：現有文獻大量援用比較法的研究方法，對於我國實地的社會背景分析較為欠缺。 四、較少政策環評的研究成果：國內相當缺乏對於政策環評的探討，相關討論多集中在環保署委託的計畫中，亦少見實例的檢討。 本研究認為，程序參與確實是環評程序中一項相當重要的價值，甚至可說是環評制度最為核心的概念，但既有研究成果並未清楚呈現學理上概念區分在實際個案的適用時是否產生任何困難，因此也無法進一步檢驗各種概念區分。此外，參與絕對不是環評制度的全部，尚需要其他的制度量能，包括決策機關對參與機能的認知、參與相關配套機制的建立等等，以避免機關本位造成決策過程的無效率、對政策環評的冷落造成環評法無法全面發揮功能…等等問題。從學理的角度加以討論此等程序的設計固然有其價值，但對於制度的檢討也有待從實證的角度觀察分析，才能真正得知現有制度於實際運作上是否妥當，這是本研究將補足的部分。 3. 研究方法 我國現有的研究往往忽略本土脈絡的發展和需求，為了落實脈絡化的分析，透過探討我國特殊的社會脈絡和變遷，提出在此背景下環境影響評估制度應該如何設置和運作的目標，本研究採取以下的研究方法。 3.1. 制度分析 在制度分析面向，本研究全面性地整理了我國的環境影響評估法規定與論述，以瞭解制度設立的源起及制度設計之初所欲發揮的功能。分析的對象包括1994年制定的環境影響評估法、後續的修法、行政機關發布的相關行政命令以及從建立環境影響評估制度至今的相關討論。 3.2. 學者專家焦點座談 焦點座談法為質性研究方法之一，與一對一的訪談法相比，焦點座談法的優點在於較為透明、公開，也比較能在短時間內取得不同背景受訪者的意見。研究者透過集體的座談交流，能更有