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案例分析 第一组案例1：“三门峡”水库 黄河水在河套地区九曲冲抵后，过华山，下潼关，行至陕县，去路遭太行山脉所阻，河水以巨力冲开三路——“人门”、“神门”和“鬼门”，此为三门峡。 　　中国水利史上第一座高坝大库——三门峡水电站在此修建。 　　2003年秋，陕西渭河下游5年一遇的小洪水，导致50年不遇的大洪灾。中国科学院和中国工程院双院士张光斗与水利部前部长、全国政协前副主席钱正英对此发言：祸起三门峡！三门峡水电站是个错误，理当废弃。 　　当年三门峡水电站设计方案讨论的重要参与者和主管部门的前部长，作此激烈断语，掀起轩然大波，三门峡工程的功过存废再起争论。 　　关于这一大型公共工程的论证、拍板、上马、失误、增改建，以及不断调整任务、运行方式的历史与决策逻辑，也因此次争论徐徐展现在世人面前，足为镜鉴。 　　前奏：三起三落的两难 ??? 黄河洪水，对历朝统治者都是一道难题。 　　自周定王五年（公元前602年），到1938年花园口扒口的2500年历史中，有关黄河下游决口泛滥的记载多达543年，决堤1590次，经历过5次大改道，洪灾波及纵横25万平方公里。 　　治黄成败，往往成为史家评判诸朝政绩的重要指标。 　　从历史看来，治黄多局限于在下游筑堤修堰，但泥沙淤积，堤高水涨，年年如是，难解水患。 　　1949年10月之后的中国，全国一统，政令出一，这是一个治水的好年代。早在1949年8月，一份建议《治理黄河初步意见》呈交到了当时华北人民政府主席董必武之手。该文件主张在三门峡建蓄水水位350米的大坝，“以发电、灌溉、防洪为开发目的”。意见的主要起草者王化云，后来成为新黄河水利委员会（简称“黄委会”）的一把手。 　　但当时的水利部在复勘之后，认为从当时国家政治、经济、技术条件来考虑，不适宜在黄河干流上大动干戈。 　　1952年，黄委会、燃料工业部水电建设总局和苏联专家在勘查三门峡水库坝址后，认定此处地质条件良好，可筑高坝实行“蓄水拦沙”，并产生大水电效益。 　　但这个方案几经斟酌权衡之后，终究因为要淹没八百里秦川、“损失太大”而舍弃。方向转为研究淹人淹地较少的邙山建库方案。 　　到了1953年，邙山建库方案因“投资大，效益少”而被弃。三门峡方案在这年年初由黄委会第三次提出。 　　此时水利部已开出上游建库的条件：花钱、移民都不能太多，花钱不能超过5亿元，移民不能超过5万人。三门峡水库计划因为“超标”再遭搁置。 　　几番起落，体现的是当时中央的两难——渴望解决黄河下游的千年水患，但八百里秦川终究不是新生政权能轻易付出的代价。 　　当时的政务院副总理邓子恢，对于理性慎重对待三门峡水库方案起到了重要作用。邓当时兼任中央农村工作部部长，对于中国的农民、农业特别是并不富余的耕地有着丰富的认知和关怀。 　　邓子恢1953年5月31日写信给毛泽东：“关于当前防洪临时措施，我意亦可大体定夺，第一个五年，先修芝川、邙山两个水库……度过五年十年，我们国家即将有办法来解决更大工程与更多的移民问题。” 　　破局：“淹没换取库容” 　　在三门峡工程历史上，1954年是无比重要的一年。 　　这一年，苏联对华156项重点援建项目出台，黄河流域规划赫然列在其中。该年初，黄河规划苏联专家组一行7人抵京，同中国的水利专家以及官员组成考察团，进行了历时数月的勘查。作为结论，苏联专家组组长科洛略夫力荐三门峡方案。 　　更关键的是，科洛略夫提出了“用淹没换取库容”的理由：“想找一个既不迁移人口，而又能保证调节洪水的水库，这是不可能的幻想、空想，没有必要去研究。为了调节洪水，需要足够的水库库容，但为了获得足够的库容，就免不了淹没和迁移。”公共工程的决策，同时也是决策者对于各方利益进行权衡取舍的过程。正是这句“免不了”，三门峡工程是否上马的天平开始倾斜。 　　1954年4月，黄委会着手编制《黄河综合利用规划技术经济报告》，三门峡工程被确定为该规划的首期重点工程。而苏联专家参与设计的三门峡枢纽大坝和水电站的《规划报告》，也在同年年底出台。 　　纸面上的规划令人兴奋：三门峡水库将蓄水至350米高程，总库容360亿立方米，设计允许泄量8000立方米每秒，黄河下游洪水威胁将全部解除；由于巨大库容可以大量拦蓄上游来沙，从此经水坝泄出的黄河水将是清水，清水冲刷下游河床，最终将黄河这条“地上河”变成“地下河”——千年未解的治黄难题将毕功于此役。此外，巨大的灌溉、发电、下游航运等综合效益前景，也令人惊喜。 　　1955年7月，全国人大全票通过了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。周恩来对此描述说：“作了那么一个世界性的报告，全世界都知道了。”而邓子恢此时也在关于合作化问题的争论中落马，从此对三门峡工程的决策影响力减弱。 　　难题依然存在 　　《规划报告》在描绘光明前景的同时，也明言存在