浅析土地登记中市辖区国土资源分局能否以自己名义独立作出具体行政行为.docVIP

浅析土地登记中市辖区国土资源分局 能否以自己名义独立作出具体行政行为 文/王华伟 [摘要]在省级以下国土资源管理体制改革之后，市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构，在土地登记中能否以自己的名义作出不予受理、暂缓登记、不予登记等行为，直接影响着行政诉讼被告资格的确定。笔者拟结合国务院及浙江省的相关规定，从行政诉讼法理与实践的角度，进行深入剖析，以期对解决土地登记类行政诉讼案件被告资格不统一的乱象有所助益。 [关键词]土地登记 派出机构 原告吴某某于2011年7月23日，向某市国土资源局某区分局提出关于变更土地用途登记的申请，某市国土资源局某区分局收悉后，于2011年10月10日以自己的名义作出不予办理变更土地用途登记的答复，吴某某对该答复不服，以某市国土资源局为被申请人向某市人民政府申请行政复议，复议维持，其仍不服，以某市国土资源局为被告向该市中级人民院提起行政诉讼。 一、本案中所存在的争议 根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004]12号）、《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》（浙政发[2004]27号）的规定，市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构。在区级人民政府批准土地所有权、土地使用权设立、变更、注销登记和更正登记、异议登记、预告登记、查封登记之前的行政行为（如不予受理、不予登记等），区国土资源分局能否以自己的名义作出还是只能以市国土资源部门的名义作出，法律、法规、规章的规定并不像对市辖区的工商行政管理部门规定的那么明确，在此类行为发生复议或诉讼时，应以谁为被申请人或被告存在争议。 具体到本案中，如果法律、法规、规章未授权市辖区国土资源分局可以作出不予登记的行为，当事人对此类行为不服提起复议，由于《行政复议法》对此类情况下应以谁为被申请人没有规定，但从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款对此类行为不服提起行政诉讼时，应以设立该派出机构的机关为被告的规定来看，此类行为应视为设立该派出机构的机关的行为，可将设立该派出机构的机关列为被申请人，那么本案中某市人民政府以某市国土资源局为被申请人作出复议决定，以及吴某某不服复议决定以某市国土资源局为被告提起诉讼，并无不当；如果法律、法规、规章已授权市辖区国土资源分局可以作出不予登记的行为，根据《行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，本案应以舟山市国土局资源局普陀分局为被申请人，向舟山市国土局资源局或某市人民政府提出复议申请，那么某市人民政府以某市国土资源局为被申请人作出复议决定，存在被申请人主体资格错列的问题。在对此类行为提起行政诉讼时，法律、法规、规章对市辖区国土资源分局的权限是否授权已经明确也将影响到行政诉讼被告资格的确定问题，在实践中各地做法也不统一。 二、市辖区国土资源分局能否以自己的名义办理土地登记 笔者在所遇到的案例中，市辖区的国土资源分局以自己名义对相对人的土地登记申请有的作出暂缓登记、有的作出不予受理、有的作出不予登记，长期以来，笔者也以为市辖区的国土资源分局作为行政机关，当然确定无疑的有权作出上述行为。但是，在行政诉讼案件的审理中，当要明确市辖区的国土资源分局作出上述行为的职权来源时，发现法律、法规、规章并没有直接授权其可以作出上述行为，再深入研究发现，在法律地位上，其实市辖区的国土资源分局只是市国土资源局的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，行政机关的派出机构只有在法律、法规、规章授权的情况才可以自己的名义作出具体行政行为，否则应认定为没有法定权限的无效行政行为。所以本文的核心问题就是现有法律、法规、规章有没有授权市辖区的国土资源分局在土地登记中可以作出不予受理、暂缓登记、不予登记等行政行为。 首先，我们可以选取一个“参照物”进行对照研究。笔者所选取的“参照物”就是与其情形看似相同的市辖区的工商行政管理部门。根据1998年《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》，按照该通知的精神，省级以下的工商行政管理机关实行垂直领导，从1998年开始各地工商行政管理体制也相应的进行了改革，市辖区的工商行政管理部门一般改为市工商行政管理部门的直属机构，对市辖区的工商行政管理部门的职权，部门规章也作出明确授权，如国家工商行政管理总局制定的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条规定：“县（区）、市（地、州）工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。”所以，市辖区的工商行政管理部门可以自己的名义独立作出具体行政行为，在行政诉讼中可以直接列为被告。同样，在2004年《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，对省级以下国土资源管理体制也进行