古代异地为官制度`利与弊.doc

古代异地为官制度利与弊 　　【摘要】 异地为官是中央政府试图割断官员与地方势力勾结、强化中央控制的首选举措，并且随着中央集权的发展而不断强化。异地为官在历史上强化了中央集权，却严重压抑了地方自治的活力。同时，异地为官对于官员本身的前途来说意味着极大的不确定性。“异地为官”制度，其实仅仅是中国式中央集权的产物 【关键词】 异地为官 中央集权 选官制度 【中图分类号】K207 【文献标识码】A 西汉时期，“异地为官”逐渐从模糊的传统变为清晰的制度 秦汉之前，地方政治中最为悠久的传统其实是“本地为官”，即国君向天子负责，大夫向国君负责，而人民则向大夫和国君负责，和西欧的封建制如出一辙 西汉初年，刘邦从秦朝灭亡中得出错误的结论，认为秦亡是由于没有分封，于是不但没有强化中央集权，反而大肆分封刘氏子孙。结果是有汉一朝，地方豪强势力坐大，无论是皇权、勋贵，还是本乡长官，不但专横跋扈、横行乡里，甚至有条件、有本事和中央政权叫板，成为西汉政府推行统一政令的严重障碍。吴王、楚王等诸侯自不必说，“七国之乱”搞得中央政府风雨飘摇；甚至一个小小的乡里豪族、退休官宦都足可令朝廷头痛 汉武帝时期，朝廷采取了几条策略来对付地方势力。一是推恩令，通过诸侯国的再分封而将地方势力由大变小。二是抽离地方精英，使其无法发挥啸聚一方的功能。特别是元朔二年（前127年）武帝从主父偃建议，“徙郡国豪杰及赀三百万以上者于茂陵”，极大削弱了地方精英的力量。至于中央派出的地方官刺史所察的六条中，第一条就针对地方豪强而设，所谓“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡” 但要做到中央集权的强化，仅凭上述措施还远远不够。同时，在地方本土势力削弱后，中央派出机构却成为新地方势力。如何使这些中央直属官员保持对地方控制的同时，还能维系对中央政府的忠诚，就成了一大难题。皇帝必须依赖官僚机构统治地方，但又必须防备它们坐大，这就造就了很多限制性的政治举措。而“异地为官”就成为中央政府试图割断官员与地方势力勾结、强化中央控制的首选举措 虽然异地为官强调不避本籍会带来“州郡相党，人情比周”“瞻徇之弊”等危害，但毕竟异地为官从一开始便是出自统治者的私心，因而在相当长的一段时间内只是试探着作为一种非正式的用人办法出现，并非正式制度。依照这种不成文的惯例，亲属不得在同一个地方、同一个部门供职，官员不得在本籍供职。而朝廷用人的主官则通过揣摩圣意，逐渐地强化了“仕官避本籍”的传统，使得上至郡国守相，下迄县令、长、丞、尉，均不用本郡国人 不过，使这种惯例成立需要一个先决条件，就是要有足够的官员可供调配。因为上至郡守，下至县令，均直属于中央政府，只有中央政府能在更大范围内选择合格的官吏，有了挑选的余地和空间，才有可能对官员的任用地点有发言权。否则官员供不应求，哪里有机会避籍指派呢？因此，汉代皇帝多注重人才多途入仕。察举科目扩大至包括孝廉、茂材、贤良方正、文学、明经、明法、尤异、治剧、兵法、阴阳灾异及其他特殊科目。武帝还曾下诏要求每郡必须举荐一人，“不举孝”及“不察廉”的二千石都须受罚。董仲舒做官就是通过察举。当然，察举出来的贤良方正未必都担任实际的职务，多只是先做宿卫之臣。其实际目的则是壮大后备官员队伍，具有随时充实地方的人力资源 当中央选官的自主性加强，以及中央掌控后备官员的人力资源足够丰富时，终于带来“异地为官”从模糊的传统变为清晰的制度。西汉二百八十余任郡国守相的籍贯，绝无例外，都是外郡人。刺史五十一任，其中四十五人籍贯可确定不在本州。而东汉则更为严格，连妻子的籍贯都要回避。史弼本应出任山阳太守，但是他妻子的娘家恰好在山阳辖内，于是史弼上书自陈应回避，被调任为平原相。到东汉桓帝时，中国第一个关于任官回避的成文法规《三互法》正式出台。所谓“三互”，即“婚姻之家及两州人不得交互为官”。《后汉书“初，朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临。至是复有三互法，禁忌转密，选用艰难。”这是历史上第一次通过法律明文规定的异地为官制度 异地为官制度随着中央集权的发展而不断强化，清朝时最为完善 东汉之后，社会结构分化剧烈、军事斗争放量升级、外族入侵接踵而至，中央与地方的关系也历经变化。但异地为官（或可称之为“易地为官”）作为有效的中央集权手段，却被一直保留了下来。当然，作为官员群体本身是不会喜欢这样的安排的。所以，如何使其被众人接受，并成为一种正式制度，需要一个渐进的过程，而其呈现的规律是：只要中央权力上升、权威强化，异地为官制度也随之强化；反之，地方势力坐大之时，异地为官原则就被淡化乃至抛弃。这样看来，异地为官的制度化及其反复，可被视为中央与地方博弈的结果 两汉时期，地方势力仍然强大。因为察举制将选官的权力交给了地方官员，门第族望又成为选官的主要依据，