浅析林业行政执法中“权力寻租”——兼论《行政许可法》对森林资源和林业行政管理的影响研究.pdf

1618 次 2004-11-16 浅析林业行政执法中“权力寻租” ——兼论《行政许可法》对森林资源和林业行政管理的影响 王世进* 摘要：我国林业行政执法中存在严重的“权力寻租”现象，造成这种权力寻租的主要原因是 森林资源的有限性、政府通过行政许可的方式对森林资源的利用进行控制、制度的不完善造 成了寻租空间过大以及行政执法人员在道德方面的失败和部门利益的争夺。权力寻租对森林 资源和人类的生态环境造成了毁灭性的破坏，同时也助长了腐败现象的滋生蔓延。《行政许可 法》所确立的各项原则、制度和规则对我国的森林资源和林业行政管理产生了重大影响，对 依法治理林业行政执法中的“权力寻租”，树立和落实全面、协调、可持续发展的科学发展观， 保护和合理利用森林资源，优化生态环境，都具有极其重大的意义。 关键词：权力寻租 林业行政执法 森林资源 行政许可 合理利用 科学发展 观 一、 关于寻租的概念最早是由安·奥·克鲁格在1974 年在探讨国际贸易保护主义政策形成原因的 论文《寻租社会的政治经济学》首次提出来的，她在《寻租社会的政治经济学》中说：“在多 数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这些管制导致各种形式的租金，以 及人们经常为这些租金而展开竞争。在某些场合，这种竞争是完全合法的。在另一些场合， 寻租采取其他形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。”①“权力寻租”一般指政府的各级官员或 企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到寻求或维护既得利 益的一种活动。一方面，政府官员行使各种政府行为，对资源进行调控，此为权力；另一方 面，政府官员本身又是经济角度的人，如果有客观上缺乏对政府官员的有效监督和管理，而 在主观上政府官员缺乏职业道德和崇高的社会不胜任心，此时，缺乏约束的政府官员就渐渐 丧失理性，利用政府赋予的权力换取金钱以满足个人私利，这就是所谓的“权力寻租”。 林业行政执法中的“权力寻租”即作为林业行政执法部门的政府及其职能部门利用掌握的行 政执法权（主要是行政许可权、行政审批权和行政处罚权）换取本部门的经济利益甚至个人 的私利。由于经济、社会和政治等多方面的复杂原因，我国林业行政执法中存在着极其严重 的“权力寻租”现象，这些现象伴随我国的经济体制转轨愈演愈烈。 现象之一，林政管理部门利用掌管的林木采伐许可证、运输放行许可证审批权，违反限额采 伐制度，在批准申请人限额采伐的同时，对申请人超限额的部分予以罚款，以罚代批，收取 申请人的罚款，以完成政府下达的经济指标任务，解决本部门的经费。 现象之二，政府给林业执法部门下达完成罚款的经济指标，林业执法部门及其执法人员为了 完成这一经济指标任务，积极“创造”行使行政处罚权的机会，故意放松对森林资源的管理， 甚至唆使他人先砍后罚，以罚款来代替对森林资源的管理。这就是人们常说的“放鬼是自己， 捉鬼也是自己”。还有一些林业行政执法部门较为随意，无论是对盗伐、滥伐案件的处罚，还 是对非法侵占林地的处罚，或对违法运输木材案件的处罚等都采用罚款，基本上不按照法律、 法规的要求实施处罚，由此林业部门被定义为“就是以收钱为目的”。 现象之三，在对国有森林企业进行改造中，一些政府主管人员打着招商引资的旗号，与一些 的民间经济利益集团策划着更大行为的寻租。为了完成所谓的招商引资任务，任意干预森林 企业的经营权，将企业经营的山林权不经法定程序就发包或者拍卖给外商。 现象之四，占用林地用于建设项目、建设开发区及高尔夫球场、渡假村或者开矿采石等，绝 大多数地方都采用协议批租的办法，批多少地，按什么价格批，都由行政领导说了算。有的 地方原来已经建立了成熟的拍卖批租制度，这时也改为协议批租。在协议批租的情况下，关 系好的或者付了寻租成本的人，就能用很低的价格批到好地，一倒手就发了大财。 二、 发达的林业是国家富足、民族繁荣、社会文明的标志之一，森林覆盖率是衡量一个国家环境 优劣的重要参数。我国森林资源现状是：林业用地面积 26329.5 万公顷，森林面积 15894.1 万公顷，全国森林覆盖率为 16.55％；活立木总蓄积量 124.9 亿立方米，森林蓄积量 112.7 亿立方米，人工林面积4666.7 万公顷，这一数额目前在世界排名第一，人工林蓄积10.1 亿 立方米。但是我国人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的 15％和12％，森林覆 盖率也只有世界平均水平的一半强，而且分布不均，结构不合理。由于森林植被少，水土流 失面积已达179.4 万平方公里，占国土面积的18.7％，沙漠、戈壁及沙