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政策建言 乡村振兴战略下以人为本的村规划应对 广东国地规划科技股份有限公司  罗伟玲  洪  良  赖雪梅  梁俊杰 乡村振兴的本质在于保持乡村活力，针对 生态休闲、文化体验、乡村旅游成为城市 不同人群需求优化乡村空间布局，是提升乡村 人回归乡村的主要目的，以自驾游、家庭游为主 吸引力与活力的前提与基础，而以人为本的村 的城市人更注重旅游中的过程体验与旅游的舒 规划是统筹乡村空间资源配置的重要政策工 适度。便利的旅游服务设施和高品质的生态人 具。因此，本文基于乡村振兴战略下的人地关 文景观成为吸引城市人回归乡村的重要条件。 系特征，从农村经营主体、村民、城市人三类人 基于村民、经营者、城市人三类人群的需 群对村庄空间的新需求出发分析新时代以人 求特征，新时代村庄空间发展的需求变化体现 为本的村规划要求，剖析当前村规划的现实困 在三方面：一是产业发展和设施建设需要建设 境，提出以人为本的村规划应对策略，以期为 用地供给，空间利用方式由功能单一转向功能 新时代的村规划编制工作提供参考。 复合；二是产业、建设、生态三大空间发生显著 一、乡村振兴战略下的村规划需求 变化，用地布局也将随之发生改变；三是对生 1. 乡村振兴战略下的人地关系 态、文化等特色空间的保护与利用更为关注。 农村经营主体与对象日趋多元，以农民专 2. 新时代以人为本的村规划要求 业合作社、家庭农场和农业企业为代表的新型 乡村振兴战略下的村规划，应基于现阶段 农业经营主体数量快速增长，农业农村新主体 乡村人地关系，实现以人为本的村域空间规划 不断增多，农村产业加速向三产融合发展，田 重构。结合村庄实际制定产业发展策略，形成 园综合体、家庭农场、主题民宿等新业态逐步 三产融合、适应产业新业态发展要求的产业空 涌现。新产业新业态发展，用地需求有所增加， 间和用地布局；全域谋划村庄发展，在明确建 推动土地利用由单一功能向复合功能转变。 设、农业、生态用地安排和空间管制要求的基 农民的生活方式发生转变，对公共服务类 础上，挖掘生态与文化特色，促进农村特色资 型的需求更加丰富，对集中供水、污水处理、乡 源与自然资产的快速增值；完善公共服务与基 村道路、停车场地等基础设施和人居环境的改 础设施建设，对人居环境整治、农房建设及风 善提出了更高要求；对于文化认同感的需求日 貌管控作出具体安排；建立有效的公众参与机 益增长，参与村庄建设、共谋村庄发展的意愿 制，充分发挥村民主体作用，为村民共谋、共建 日趋强烈。 村庄提供便利条件。 16 土地科学动态2018.4 政策建言 二、当前村规划的现实困境 的困境。在农村新业态发展的推动下，村庄建 1.“无规可依”与“多规并存”，规划的指导与管 设、农业、生态等不同分区内的建设需求和项 控不足 目类型正日趋多元化，目前土地利用分区的空 受发展条件和传统意识的制约，广东大部 间管制要求对建设、农业、生态三类空间的建 分农村地区规划处于缺位的状态。以村庄规划 设行为和项目准入条件都进行了严格的限定而 为例，2016 年粤东西北14 市村庄规划覆盖率仅 弹性不足，这导致管理部门、建设与经营主体 为54.1% ，直到2017 年全国层面才开始鼓励有 对于一些项目建设的合法性有不同的理解，对 条件的地区编制村土地利用规划；另一方面， 其有序发展和合理管控形成了制约。 部分村庄存在多规并存现象，如住建部门的村 3. 现行的管控模式不适应土地利用的新要求 庄规划，农业部门的新农村建设规划，原国土 现行的《城市用地分类与规划建设用地 资源部的村土地利用规划等。由于不同部门 标准（GB 50137 —2011 ）》未针对村域内建设 开展的规划都是从各自管理角度出发，