中国地方政府债信用评级体系亟待完善.docVIP

PAGE PAGE 1 中国地方政府债信用评级体系亟待完善 　　欧债危机等主权债务危机引起了各国对合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线的探讨。而美国财政悬崖的根源也被认为是不断调高政府债务上限所引起。一般来说，可以通过以下几个指标来衡量国债风险。这些指标主要包括国债负担率、赤字率、偿债率、国债依存度、中央财政国债依存度、借债率、居民应债能力指标等。目前，国际上普遍采用国债负担率不超过60%（国债余额与GDP的比率）和赤字率不超过3%（赤字总额与GDP的比率）来分析和评价政府债务风险。而此轮欧债危机、英国债务危机、爱尔兰债务危机、日本债务危机和美国财政悬崖中均突破了风险警戒线。这个标准并不是放之四海而皆准的真理，确实需要根据全球市场、宏观经济、财政状况、偿债能力、金融、信用体系等多角度综合判断。 　　最近，大公国际推出了地方政府信用评级体系，引起了大家对地方政府债信用评级的探讨。与此前地方政府融资平台发行的城投债评级相比，这次新评级方法的核心是揭示债务主体安全负债的规模上限。在我们目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，合理债务负担水平或能承受的最大债务警戒线值得进一步探讨。我们应充分借鉴国外债务风险管理和危机处理的经验教训，建立多层次政府债务风险预警指标体系和政府信用评级框架。 　　国际经验借鉴 　　为了防范和控制地方政府债务风险，美国逐步形成了以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制、信用评级、风险预警、危机化解等为手段的风险监控框架体系，在政府层面为有效防范市政债券系统性风险提供了源头性保障。美国主要的债券评级公司有穆迪、标准普尔和惠誉，它们均为美国证监会认可的权威信用评级机构。 　　在美国，市政债券分为一般责任债券（地方政府的税收收入作为偿债资金来源）和收益债券（以特定项目的收入作为偿债资金来源）。市政债募集资金的用途主要分为一般用途、交通运输、教育、公共事业、公共设施、住房、其他等。而次贷危机之后新推出的市政债券，即建设美国国债，除了上述用途外，还可投资于环境工程、能源、公立医院、法庭等其他领域。专业信用评级机构对一般责任债券进行评级时主要考虑的因素包括：地方政府整体社会经济环境、总体债务结构、预算政策的稳健性和管理能力、财务状况；发行人的财政收入状况，包括有关税收情况和地方预算对特定收入的依赖程度。而且对短期和长期市政债、收益债券和一般责任债券的评级标准存在差异。美联储数据显示，1970～2011年，经穆迪公司评级的市政债违约事件有71件，而未评级的违约事件达2571件，可见，信用评级也是信用风险管理的有效途径。 　　另外，美国市政债发行实行严格的信息披露制度。所需披露的信息至少应包括：发行者的债务余额、债务比例、未来债务负担以及还款计划；融资目的、融资计划、债券优先级、还本付息方式及资金来源、债券评级、承销合同、财务顾问等相关信息；信用增进以及有助于改善对债券信用状况判断的信息；任何可能显著影响债券发行和偿付的事项。如果是收益债券，还需要披露企业的组织机构、管理方式、收入结构、经营计划等。 　　从监管的角度来看，1975年纽约州市政债券违约事件推动了美国市政债监管制度的建立，国会创建市政证券规则制定委员会（MSRB），对市政债券的承销和交易进行管理。1989年之后，美国对市政债的监管更侧重于信息披露，美国证券交易委员会（SEC）出台相关规定，美国金融业监管局（FINRA）具体承担相关职能。而2008年美国的金融危机又迫使联邦政府在2010年《多德—弗兰克法案》中立法加强对市政债券的监管。而行业自律组织也制定了很多规范信息披露的规定，这种由政府管理部门和行业自律组织共同组成的多层次市场监管体系值得我们借鉴。 　　从风险预警及危机化解机制来看，在美国比如俄亥俄州具有比较完善的地方政府风险预警指标体系和财政监测计划，对地方政府是否处于财政紧急状况进行及时判断；危机化解机制包括联邦政府的紧急财政援助计划，由财政部帮助面临偿债危机的地方政府偿还债务以化解危机。同时，地方政府进入财政紧急状态，通过提高税负和收费以增加政府收入，保证债务的偿付以化解危机。 　　地方政府债信用评级体系建设迫在眉睫 　　对我国而言，在城镇化的进程中，在投资需求增长的同时，应将投融资责任更多从中央政府转移至地方政府。地方政府必须改善资源的利用效率，强化地方政府预算管理，引导民营金融投资公共服务部门和基础设施，以及利用地方政府债券市场融资等，推动实体经济的发展，而推动地方政府债券市场的发展至关重要。 　　近年来我国地方政府债务管理问题在不断完善。2011年经国务院批准，启动上海市、深圳市、浙江省、广东省开展