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第一章：公共政策概述 内容提要： 公共政策是指具有公共权力的组织与个人，为实现一定的目标而对国家与社会公共事务做出处理的一种结果。它体现为政府的法律、法规、制度以及具体的行为。公共政策又是政策主体在对社会价值进行总体判断的基础上，对社会利益的一种分配和调节。在我国，公共政策反映了国家与人民整体利益与要求。正如毛泽东同志指出的“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程与归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。” (毛泽东选集第四卷, 1991年第二版)公共政策体现了一定的社会价值，同时也反映了一定的利益要求。从多种角度分析公共政策的模型主要有：精英主义、 多元主义、统合主义、 制度主义模型；同时，也可以从国家导向与社会导向来区分公共政策模型。 第一节：公共政策及其含义 一、什么是政策与公共政策 何谓“政策”？人们是如何使用“政策”这一名词的？西方学者对之进行了归纳（Mark Tumer David Hulmer著：《政府再造与发展行政》，台湾：韦伯文化事业出版社，2001版，第61页）。 （1）作为某项活动领域的名称：例如，有关政府经济政策、产业政策，或法律和秩序政策的一般统称。 （2）作为一种概括目的或所希望的事务状态：例如，尽量创造工作机会、经由分权促进民主化、打击贫穷的根源。 （3）作为具体提议：例如，限制农地持有在十公顷内、将货币贬值百分之十、提供免费的初等教育。 （4）作为政府决策：例如，国民大会或总统所宣布的决策。 （5）作为正式授权：例如，议会的发案或其他的法律工具。 （6）作为一种计划：例如，作为一种限定范围，或相对具体的政府活动，诸如土地改革计划，或妇女的健康计划。 （7）作为产出：例如，在一项土地改革计划中，实际上有多少土地被重新分配，以及有多少农民受计划影响。 （8）作为结果：例如， 土地改革计划对农民所得、生活水准和农作物产出的影响。 （9）作为一种理论或模型：例如，若你做x，y会发生；若我们增加对制造商的诱因，那么工业产出会增长；若提供乡村地区更多的机会，那么人口外移都市的情况会减缓。 （10）作为过程：例如，作为一种长期过程，它始于议题的发生，经过目标设定、决策，乃至执行与评估。 何谓公共政策，不同的研究者从不同的角度为其所下的定义不胜枚举，具有代表性的有： 伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规(转自张金马著：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992版第17页)。 戴伊（Dye）认为：“公共政策乃是政府选择作为与不作为。” 政治学者戴维·伊斯顿（David Easton）界定公共政策为：“整体社会价值的权威性分配。”“这个定义突出了三个思想：制定公共政策是为了价值的分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。” 二、公共政策的基本含义 1．公共政策制定的主体是掌握着公共权力，能够做出权威性决定的组织与个人。 公共政策的制定是拥有管理国家、社会公共事务权力的组织对国家和社会事务的处理做出决定的活动。制定公共政策的组织有立法部门、司法部门、行政部门以及法律赋予公共权力的组织。由于政府组织是公共政策制定的主体，因此政府组织的性质就赋予了公共政策具有以下特性： （1）公共政策的正当性。它是依照法律的规定和程序制定出来的，被广大民众普遍认可或接受的制度产出。 （2）公共政策影响上的权威性。社会组织和社会团体也产生政策，但是它的影响力和影响的权威性是不能与政府公共政策相提并论的。法律赋予政府组织的权力是公共政策权威性的主要依据。 （3）公共政策范围的普遍性。政府的公共政策能够影响和涉及到社会上所有的组织与人员，而其他组织与团体的政策只能涉及到特定范围的人员。公共政策影响的普遍性是由于政府权力行使范围的广泛性以及所处理的公共事务范围的广泛性决定的。 （4）公共政策的强制力。政府能够通过公共政策的制定与实施对社会组织与社会成员的行为进行限制。这种强制力是通过政府组织实施的强制性行为实现的，其目的是要求社会成员遵守或接受政府的管理意愿。 2．公共政策制定过程是一种利益的分配过程 公共政策是社会团体与个人的利益的反映，是政府对社会利益做出的一种权威性分配。社会团体与公民个人对自身利益的追求是社会进步的动力，在利益的追求过程中，个人利益、集体利益、国家利益之间出现冲突与矛盾是自然和正常的。政府是在承认每一个利益主体对利益追求的合理性与正当性的基础上，通过政策的制定来调节和解决人们之间的利益冲突与矛盾。因此，通过公