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我国公共政策制定中的公民参与制度困境探析 摘 要：公民参与有利于我国公共政策制定的民主化、科学化的发展，增强政策的 合法性和合理性，提高我国公共政策的效率。然而我国公共政策制定中公民参与制度仍 然面临着较为严重的缺陷，因此，本文试图从制度层面进行分析，找出我国公民参与政 策制定的有效的制度保障。 关键词：公共政策；公民参与；制度缺陷；途径 随着我国政治现代化的发展，政治民主化进程的顺利展开，公民的民主意识日益提 高，公民参与成为现代政治社会生活中不可或缺的一部分， 公共政策制定中的公民参与 也进入了新的发展时期。然而中国特殊的政治环境决定了公共政策制定多由国家统一规 划，政府主导，“自上而下”的。这必然给公众参与公共政策制定带来众多的障碍性因 素，增加公众参与的成本，导致公众参与的制度性困境。要实现真正的公民参与，保证 公共政策制定的民主化、科学化，就必须找到克服上述困境的制度安排。 一、现阶段我国公共政策制定中公民参与制度的困境 （一）相关法律、法规不完善 我国现行法律中对公民的参政权、监督权、言论自由等基本政治权力均作出了规定， 为公民参与公共政策的制定提供了强有力的法律依据， 而对公民参与公共政策制定的具 体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的解释。 这就导致所谓参与只能是 浮于表面，容易造成公民参与权的丧失。 （二）制度安排不到位，公民参与机制不健全 首先，选举制度有待进一步完善。我国公民参与并影响公共政策制定的主要方式便 是选举制度，然而我国的人大代表县级以上实行多重间接选举，使得公民的利益需求在 自下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、 搁置等现象，造成信息传递障碍，使得公 民通过选举途径参与公共政策制定的效果大打折扣。 其次，听证制度不健全。听证制度自20世纪90年代引入到我国政府公共决策领域 至今仍处于初步尝试阶段，由于政治、经济、社会等各方面的宏观体制转轨未完成等客 观因素以及组织者的听证意识不到位、 公众的听证意识欠缺等主观因素的存在， 目前存 在具体制度建设的滞后、透明度不够高以及听证的效能太低等问题。 再次，政务公开力度有待加强。自1998年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发 布《关于在农村实行村务公开和民主管理制度的通知》，到2007年4月《政府信息公 开条例》的颁布，我国已初步形成了符合中国国情和实际的政务公开制度， 但我国的政 务公开仍存在政务公开过于形式主义化、 重视公开而不注意反馈、“暗箱操作”、信访制 度不完善等冋题。 （三） 公民参与的实施机制不完善 对于一个社会或组织系统来讲，如果制度得不到实施，不仅会影响制度的稳定性和 权威性，而且会让人们产生蔑视制度的文化心理。在现行条件下，由于制度设计上的原 因，在我国公民直接参与公共政策制定的途径是极其有限的， 即便是已经建立了一些公 民参与的制度化渠道，但在很大程度上也是流于形式，公民的知情权难以运用，参政权 难以充分发挥，监督权难以落实。 （四） 传统观念等非制度方面存在缺陷 一方面，我国传统的政治文化所形成的“官本位”思想和“管本位”的执政理念极 大地压抑了公众参与的热情，使公众在行使自己当家作主的权利时顾虑重重， 形成公众 参与的政治文化困境。另一方面由于公民掌握的资源是相对非常有限的， 所以当公民试 图影响一个比自己力量庞大得多的政府时， 感受到一种较低的政治效能感，从而表现出 一种参与的冷漠。 二、完善公共政策制定中公民参与制度的对策建议 （一）完善相关法律、法规，实现公民参与法制化 首先要加强立法，明确公民参与公共政策制定的范围，切实保障公民的参与权利。 公民参与公共政策制定过程中的一方是拥有权力的政府， 一方是普通民众，在这种不对 等的博弈中，只有用法律、法规加以规范，才能实现真正意义上的公民参与。为此可用 完善的法律、法规对第三部门的政策参与进行法律赋权， 明确其在公共政策过程中的权 利和义务，使公民通过第三部门实现对公共政策理性、有效的参与。同时，还应通过立 法对公民的参与权利的行使进行恰当限定。 其次，完善相关法律、法规，加强公民参与公共政策制定的程序化保障。公民参与 权利只有在民主权利保障制度，尤其是程序性制度规定健全的情况下， 才有行使权利的 可能性。当前完善公民参与公共政策制定的法律、 法规，主要是在充分尊重宪法和法律 赋予公民的政治权利和自由的前提下， 对公民参与的方式、途径进行明确的规定，使其 以法律的形式固定下来，保障公民参与的制度化、规范化、程序化发展。 （二） 完善各项制度，健全公民参与机制 首先，完善选举制度。选举权是公民有序进行政治参与的最重要、最直接、最广泛 的政治权力。因此要健全基层自治组织和民主管理制度， 完善公开办事制度，完善对当 选人的监督和罢免制度，增加选民对候选人了解的透明度，使选