浅析城市管理领域地方性立法.pdf

试论城市管理领域的地方性立法 王 迅 内容摘要： 近年来，城管屡屡因暴力执法等负面新闻炒作进入公众视野，倍受 舆论的指责。然而城管作为政府向公众提供社会服务的一个重要工作部门， 为何会遭受这种待遇呢？其根源在于城管制度本身设计有缺陷，没有一部 全国性的部门法、没有全国统一的组织架构……城管体制的改革势在必行， 《立法法》2015 年 3 月明确城管可以进行地方性立法，这能为全国性的 城管立法先行先试，做出有益的探索。笔者从自身的工作实践出发，对城 市管理地方性立法提出了一些具体的实务性的意见和建议，希望能有所裨 益。 关键字：城管 地方性立法 建议 自 1997 年北京市宣武区设立我国首个城市管理综合执法机 构——城市市容监察大队开始，各地相继开展了城市管理领域相 对集中行政处罚权工作，取得了一定成效，但由于城管与小商贩 之间“猫鼠游戏”、暴力执法等负面新闻的炒作，已经引起社会公 众对城管体制的关注和反思。《立法法》2015 年 3 月提出城市管 理地方性立法，同年 12 月中共中央 国务院颁布《关于深入推进 城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，城管体制的 规范化正式纳入了工作议程。当下城市管理地方性立法显得尤为 重要，能为全国性的城管立法先行先试，做出有益的探索。 一、 城市管理地方性立法的法律基础 《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的 决定》于 2015 年 3 月 15 日公布施行，此次《立法法》修正的一 大亮点，即新增了第七十二条第二款“设区的市的人民代表大会 及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、 法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下， 可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项 制定地方性法规。”此次修正前，只有特定的少数市能拥有地方 性立法权，即省、自治区、直辖市和较大的市拥有地方性立法权， 其中较大的市是指省、自治区、直辖市所在地的市、经济特区所 在地的市和经国务院批准的较大的市。修正后，只要设区的市即 可以进行城管地方性，极大地扩大了立法主体，为城管体制在本 区域的自我完善提供了必要的法律支持。 二、 城市管理地方性立法的现实需求 城市管理实行相对集中执法权的法律依据来源于下列两个 条款：一是《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务 院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行 使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只 能由公安机关行使。”二是《行政强制法》第十七条第二款规定： “依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政 处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有 关的行政强制措施。” 目前全国没有一部统一的《城市管理法》， 2 各地城管执法涉及市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市 政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等不同方 面，适用的法律涵盖众多领域，包括《城市市容和环境卫生管理 条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》、《城 市道路管理条例》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华 人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防 治法》、《无照经营查处取缔办法》、《中华人民共和国道路交通 安全法》等等，不胜枚举。 城管借法执法，只是从其他部门的法律中抽取部份支离破 碎的条文组合在一起，既缺乏统一、有效的法律体系，又缺少健 全的执法保障措施，加之定位不明确，因而执法效率低，执法难， 客观上需要进行统一有效的整合，城市管理地方性立法至少可以 在本区域对不足进行弥补，做出有益的探索。 三、城市管理地方性立法的几点建议 （一）完善源头制度设计，变事后处罚为事前预防。 正如孔子所说“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”①我们完 善行政处罚相对集中处罚权时，不应将立足点仅限于如何强化 行政处罚本身，而应该着眼于事前的引导、防范。如同洪水将 要袭城，如果在加高加固城墙基础上，能将洪水在城外就引流， 那自然是事半功倍的最佳状态。与我国城市化进程的迅猛发展 相比，城管执法相对