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对构建国家审计质量外部监督机制的探讨 作者：邵世风 来源： [摘要]监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计 人员本身也必须受到监督。为了解决我国国家审计机关在审计质量控 制方面的不足，特别是对于审计质量的外部监督机制的欠缺问题，在 我国开展国家审计机关同业互查是必要的，也是可行的。 [关键词]国家审计；质量监督；同业互查 一、构建国家审计外部质量监督机制的必要性 监督是国家审计最重要的职能，而作为监督者，国家审计人员本 身也必须受到监督，否则社会公众就很难相信国家审计的质量能够长 期维持在较高的水平。对于国家审计而言，审计失败的可能性显然也 是客观存在的。相对于民间审计，这种审计失败由于其牵涉面更广、 更加隐蔽而具有更大的危害性。国家审计机关要想取信于社会公众， 同样需要回答“谁来审计国家审计人员”的问题。《人民日报》2006 年 7 月 31 日发表的木乔的一则短论——《审计问责不能留死角》指 出：“任何公共授权都要有相应监督。否则就可能滋生腐败。如果我 们希望审计问责落到实处，就必须加强对审计部门的严格监督。这包 括纪检、监察部门的依法制约，包括审计部门的自我约束，还必须有 社会和舆论的监督”。对于国家审计机关的监督，其根本目的和核心 是维持并提高国家审计的质量，应有别于对于一般政府部门的监督。 因此。“谁来审计国家审计人员”的问题可以归结为国家审计质量的 评价与监督问题。为了解决这一问题，我们必须建立一整套正式的、 行之有效的国家审计质量评价与控制体系。在这一体系之下，国家审 计机关必须定期接受对于其审计质量的、来自于外部的评价与监督。 二、构建国家审计外部质量监督的可行性 笔者认为，国家审计机关开展同业互查的条件已经基本具备。 (一)从同业互查的主体来看，我国注册会计师行业的发展已经取 得了相当大的进步 我国已涌现了一批规模较大、声誉良好的会计师事务所，它们可 以单独或联合承担对国家审计机关的同业互查任务。随着国家审计机 关国际交流和合作的加深，我国可以像美国政府问责总署那样邀请友 好国家的最高审计机关单独或联合对审计署的审计工作展开同业互 查。 (二)我国国家审计机关在质量控制方面已初步建立起有关的准 则和制度，为同业互查提供了必需的评价标准 作为最高审计机关国际组织的成员，该组织颁布的有关国家审计 质量控制制度的准则也可以成为我国国家审计机关同业互查所依据 的评价标准。 (三)我国可以借鉴美国国家审计机关的同业互查制度 美国审计长戴维·m ·沃克(dav m ·walker ，2005)认为，同业互 查是一项行之有效的制度，其实施产生的益处主要包括：1 向美国国 会和社会公众证明了美国政府问责总署的工作是客观、独立和可靠 的。2 使美国政府问责总署的工作符合国家审计准则。3 向审计长和 美国政府问责总署的高层管理人员提供了美国政府问责总署履行其 职责、满足各方要求的保证。4 向美国政府问责总署的职员提供了向 他人学习的机会。5 增进了美国政府问责总署职员对于准则、政策、 指南和良好实务的理解。6 改进了美国政府问责总署的质量控制系统 等。 三、美国国家审计质量控制的经验 自 1921 年美国审计总署根据美国国会通过的《1921 年预算与会 计法案》设立以来，美国的国家审计工作一直走在世界各国审计工作 的前列。为了取信于国会和社会公众，审计总署逐步建立并完善了科 学、合理、严格的审计质量控制体系。这一质量控制体系主要包括： 1 定期接受国会及其专门委员会对于其审计工作质量的评价与考核。 2 接受国际知名会计师事务所对于其年度财务报告的审计。3 建立包 括领导、人力资本、业务执行、监督、政策评价等要素在内的国家审 计质量保证框架。4 邀请国际知名会计师事务所、友好国家最高国家 审计机关组成的工作小组分别对其财务审计、绩效审计的质量进行 “同业互查”等。 在上述质量控制措施中，尤其值得指出的是“同业互查”制度。 “同业互查”制度是美国审计总署从美国注册会计师协会那里借鉴过 来的。“同业互查”的本义是同行评价。对于审计专业人士而言，同 业互查是由注册会计师对某个会计师事务所遵循其质量控制制度的 情况进行评价，其