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国有企业改制的基本法律问题 企业改制就其实质而言，是经济机制的转变和企业制度的创新，从哲学的 高度看，可以说是调整生产关系以适应生产力的发展水平，同时也可以说 是一个建立现代企业制度的过程。 我国企业改制的概念，从对象上来说，是指国有企业改制。也就是把国有 企业从计划经济体制下的政府部门附属物改制为独立自主的市场竞争主体 和经营主体；从行政调拨、配置社会资源的工具改制为通过市场竞争机制 优化资源配置的主体；从“小社会”、“大而全、小而全”的封闭性组织改 制为高度专业化、开放性的法人；从国家作为单一投资主体和经营主体的 工厂企业改制为投资主体多元化、经营管理民主化以及风险分散化的公司； 从不承担任何经济责任的单位式企业改制为权利责任并存、权利义务均衡 的法人。 第一节 国有企业改制的整体属性 ———由政策化到法治化的变迁 我国的国有企业改制是伴随着国家整体的改革开放大方略的实施而开始 的。二十余年的国有企业改制历程是一条坎坷曲折、跌宕起伏但始终都与 经济体制的总体变革联系在一起的道路。国有企业改制的整体性质并不是 一个静态的概念，相反，它是伴随国有企业改制历程的不断展开而缓慢演 变的，是一个动态的、阶段性的范畴。因此，在我们分析国有企业改制的 总体性质之前，有必要再次回顾一下我国国有企业改制走过的风雨里程。 一般认为，我国国有企业改制经历一下几个阶段： 第一阶段：从 1979 年到 1983 年是所谓的放权让利、扩大企业自主权的阶 段。这一阶段的主要文件有，1979 年9 月，国务院发布的《关于扩大国营 企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》 以及国务院批转国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见 的报告》并发布《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等。 第二阶段：从 1984 年到 1986 年底，是实行以承包责任制为主体的多种经 营方式阶段。该阶段依据的主要文件是 1984 年 10 月中国共产党第十二届 三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》这一重要决议。 第三阶段：从 1987 年到 1993 年底，转换企业经营机制阶段。为了保证这 一目标的实现，最高立法机关先后通过了《中华人民共和国民法通则》、《中 华人民共和国全民所有制工业企业法》等法律文件，以国家法律的形式赋 予和规定了企业的经营管理自主权。同时国务院也颁布了《全民所有制工 业企业转换经营机制条例》等一系列的行政法规性文件。 第四阶段：从1993 年起至今，我国国有企业改制进入了以建立现代企业制 度为目的的崭新阶段。而这一过程的开展是伴随着《中华人民共和国公司 法》、《中华人民共和国证券法》等一大批重要法律的出台逐渐推进的。 由此我们可以看出，我国国有企业改制经历了由最初的行政措施的试水到 中央政策主导与推动再到以法律为保证的规范发展这样一个复杂的、多维 度政策化到法治化的历史变迁过程。 国有企业改制过程的最初启动可以说是由作为国有企业（准确讲当时是国 营企业）总投资人的代表同时也是最高行政管理机关的国务院针对当时国 营企业逐渐呈现出经营低效、机制僵化的现状试探性地放权而引发的。当 时作为国有企业改制依据的文件都是以行政机关内部文件或工作报告的形 式出现的，国有企业改制尚不过是作为行政机关针对时弊拟采取的一个行 政措施而在场的，因此可以说该阶段的国有企业改制总体上是行政性的。 随着国有企业改制规模和深度的不断扩大，方方面面的问题逐渐暴露出来。 其中的许多问题亦超出国务院的权力范围而呼唤另外一种更具容纳性的方 式来应对。1984 年中共中央以党中央会议决议的形式发布了《中共中央关 于经济体制改革的决定》，也由此将国有企业改制带入了政策化的轨道。这 一时期的国有企业改制从总体上看是在以党中央政治性权力为主导、以国 务院行政权力为辅助的一种力量态势下进行的。改制依据的形式亦是以政 策为主、行政决定为辅。由此我们可以说此一阶段的国有企业改制总体上 是政策化的，同时又有行政化的色彩。 1988 年4 月《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的颁布实施是我国 国有企业改制历史上具有划时代意义的一个丰碑。它标志着我国第一次以 立法的形式明确规定了国有企业对于国家财产进行经营、使用和收益的各 种权利与义务，确立了企业作为商品生产和经营者的法律地位，确定了厂 长负责制，企业的法律性质得到确认。法律第一次走上了国有企业改制的 前台。《民法通则》这一市场经济基本法律的出台不仅巩固了国有企业改制 的阶段成果也为国有企业改制的深入进行提供了法律保障。国有企业改制 选择