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中国财政转移支付立法探讨 作者：刘剑文 财政转移支付法是调整上级政府为均衡财力状况，协调地区经济发 展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、使 用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它是中国财政法的重 要部门法。深化财税体制改革，加强财政法制建设是进一步完善中国 社会主义市场经济体制的重要举措。本文拟就财政法定主义与中国财 政转移支付立法作初步探讨，以就教于方家。 一、中国财政转移支付立法的主要问题 按照财政法定主义的精神，我们可以简要分析一下中国目前的财 政转移支付立法。严格意义上讲，中国的财政转移支付制度是在 1994 年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转 移支付的主要规范性文件是 1995 年财政部颁发的《过渡期财政转移 支付办法》（以下简称“办法”）。中国过渡期财政转移支付的核心 是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制度，“办法”带有较深的 旧体制的烙印。其存在的主要问题如下： 1.政府间事权、财权划分不清。事权是指各级政府基于其自身的 地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各 级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。目前，在上下 级政府之间，很多事项也是难以区分清楚，许多本应由地方财政负担 的支出，却由中央政府承担，而许多本应由中央财政负担的支出，却 推给地方财政。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意 性很大，同样的事项，在一处由上级政府承担，在另一处则由下级政 府承担，在一时由上级政府承担，在另一时则下放地方政府承担，它 们之间区分的标准很模糊，或者根本没有标准可循。这种事权划分的 模糊和财政支出范围划分的混乱，导致许多政府机关人浮于事，也很 难对其进行绩效审计和考核，由此导致了财政支出整体效益的低下。 中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定 不够明晰，财权和事权不统一。同时，对省、市、县分别有哪些财权， 应对哪些事情负责，还规定不够明确，各级之间扯皮很多。 2.财政转移支付资金的分配不规范，缺乏合理的标准。中国地区 间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现 的。但是，由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力 相向而行的，因而对中央增加的财力是用于中央本身开支，还是用于 补助某些经济不发达地区，在认识上难免不一致。另外，在财力转移 上，也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法，资金的分配 缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是 依法根据一套规范的计算程序和公式来分配。 3.财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决。中 国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然 存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效 率，增大财政部门的工作量，也不利于中央政府实施宏观调控。而税 收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带 入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均 和公共服务水平差距较大的问题基本未能解决，不能充分体现财政均 衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和 合理的分配标准，与中央与地方事权划分的原则不相适应。此外，财 政补助分配透明度不高，随意性很大。虽然政府支出中属于补助性质 的转移支付种类很多，补助对象涉及到各行各业，但各项财政补助的 分配缺乏科学的依据。 4.财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性。纵观各国财政转 移支付制度，其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。而中 国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《办法》，该办法属于 行政规章的层次，立法层次显然太低。立法层次太低会导致一系列不 良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性 和民主性难以保证等，这些不良后果已经严重制约着中国财政转移支 付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。 由此可见，中国财政转移支付立法，不仅形式上的财政转移支付 必须由立法机关以法律规定（如财政权力法定、财政义务法定、财政 程序法定、财政责任法定）的要求难以满足，财政转移支付法治实体 价值，如正义、公正、民主、自由，也由于中国目前民主和宪政建设 的滞后同样存在很大的差距。 二、中国财政转移支付立法的完善 为了适应社会主义市场经济体制和财政支出制度改革的要求，规 范政府公共资金支付管理，以抑制地区发展差距的拉大，平衡地区财 政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公