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略论南京国民政府五院行政制度 一、五院行政制度的理论来源及建立过程 孙中山先生在长期的革命实践中，通过对外国政治制度的考察和对中国政治状况的分析，融合了中外文明的精髓，创造性地提出了五权宪法的理论。孙中山在五权宪法理论中提出了人民享有选举权、罢免权、创制权、复决权四项基本权利，而政府拥有五项治权，即立法权、司法权、行政权、监察权、考试权。依此，在中央得设立立法、司法、行政、监察、考试五院，分别行使其职权，中央五院互不统属，相互制约，分别向代表全国最高国家权力机关的国民大会负责。 为了确保五权宪法的实施，孙中山早在年就提出了把整个中国民主革命划分为“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个阶段的著名的革命建国三期论。年在制定《中国革命党章》时，孙中山又将三阶段正式更名为军政、训政、宪政三个时期。年在国民党一大上，孙中山又对此三期作了详细的解释和阐述：在军政时期，由军政府总揽一切政权；在训政时期，由国民党督率国民建设，实现地方自治，而一切军国庶政，悉由国民党督率完全负责，并训练人民逐渐学会行使政权，以立宪政之基础；在宪政时期，由国民选举代表，组成国民大会制定宪法。并说，“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民依宪法举行全国大选举，国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建国之大功告成”。 孙中山的革命建国三期理论是他对中国民主政治制度的一种独特设计，一种努力探索。他认为此实行五院行政制度，能确保五权宪法的推行，能为中国人民带来福祉。因此不难看出，孙中山生前所主张的五权宪法和革命建国三期理论正是后来国民党实施训政的直接依据和理论来源。 在五院制确立过程中，国民党元老胡汉民起了最积极、最重要的作用。年月日，在法国考察的胡汉民从法国向国民政府主席谭延闿等军政要人致电，提议南京国民政府“以五权制度作为训政之规模”，实行五院制。并拟定了《国民政府组织纲领》，建议国民政府具体设立立法院、司法院、行政院、考试院及监察院。 年月，国民党二届五中全会讨论并接受了胡汉民等人关于改组国民政府为五院政府的提案，通过《政治问题决议案》。月日，胡汉民被增选为国民党中央常委，与戴季陶、王宠惠三人负责起草《训政刚领》和《中华民国政府组织法》。月日，国民党中央第次常务会议通过了这一纲领和组织法。月日，国民党中常会对国民政府作了人事上的安排，任命蒋介石、胡汉民、谭延闿等人为国民政府委员，以蒋介石为国民政府主席兼陆海空军总司令，谭延闿为行政院院长、胡汉民为立法院院长、王宠惠为司法院院长、戴季陶为考试院院长、蔡元培为监察院院长。同日，行政院、司法院、立法院三院成立。月日，国民政府主席、委员、五院院长宣誓就职，国民党五院行政制度宣告成立。但此时考试院和监察院仍有名无实，直到年月，考试院成立，年月，监察院成立，国民政府才正式完成了五院行政制度的建立工作。 二、五院行政制度的基本特征 五院行政制度有一些基本的特征，这些特征，可以归纳如下几个方面： 第一，五院制的政府组织形式是作为国民党训政时期的国家政体形式，具有训政时期代民行政的特点，并不是真正的民主政府。五院制的设立，具有政治制度形式上的民主性，是一个对孙中山的五权宪法理论的具体实践，是中国政治制度史上的一次重大创新和尝试，对中国政治制度的发展产生了深远的影响。由于它是一个表面上民主政体，具有一定的民主精神和民主内容，便于容纳和平衡各派政治势力，易为各方赞同和接受，因此成为国民党长期坚持的政体。时至今日，台湾的中华民国政府组织形式还是此种五院制。 第二，五院制继承了西方三权分立的基本原则，但加入许多中国自己的元素，形成了一个独特的“五权分立”原则。它们充分利用了各种权力之间相互制约，相互作用的近代普遍政府组织法则，体现了中国近代资产阶级的成熟和中国政治制度的进步性。从形式上看，这种政治建制与政治现象，都是比较新鲜的。从维新变法以来，中国的政治制度的发展倾向是效仿和移植外国的政治制度，这种效仿与移植是中国走向政治现代代的必由之路，但这是一种低层次、发展稚嫩的表现。南京国民政府的五院行政制度，是以孙中山为首的国民党人结合中国现实情况探索出来的具有中国特色的政治建制，虽然在建立和后来发展演变的过程中违背了孙中山设想之初衷，虽然这种特色的行政制度还存在很大弊端，但这毕竟是一个大胆的创举，它已经表明了中国自己寻找适合自己合理的政治制度的开端。 第三，在五院制的实际运行过程中，行成了行政院一院独大的行政体制。本来的设计是五个院各自独立，互不统属，但实际的行政过程中，由于行政院的位置显赫，加上蒋介石多年把持此位，不但使行政院成为事实上的“总理府”，而且还凌驾于国民政府主席之上，成为统管整个五院的局面。由于蒋介石在党、政、军三