财政与政策3-第三章预算2.pdf

第三章 预算编制方法与原理 学习目标 理解计划与控制概念； 理解预算的定义、目标与作用； 能够分析各种预算编制方法及其利弊； 区分公共部门与私营部门预算的差别； 理解公共部门预算的基本理论 ，及其实际中运用的不足。 关键词 增量预算；方案预算；零基预算；产出预算 预算处于公共财务管理与管理会计的 地位。预算的多少决定了公共部门的财力与执 行力，本章将具体讨论预算的定义、原理和编制方法，而后探讨预算在公共部门实践中的一 些问题与教训。 一、引言 所有的组织（包括私营与公共部门）均有其工作目标与战略目的。根据目标及其战略， 组织的领导者都要进行决策与规划，尤其是在资源有限的情况下。当决策者需要决定一项政 策或项目时，他们需要考虑三个问题：一是，究竟要达到什么样的 目标，制定什么样的 ？（what ）; 二是，怎么执行或实施一项 （How?）；三是， 或项目实施的最 佳时机 时候？（When? ）以上三个问题也即是公共部门财务决策的 问题。 在所有的决策中， 的制定者首先要考虑计划或所希望推行的 可行性，而后考虑 必要性。也即是，可行性优先于必要性。可行性是指 是否能够实施，实施条件是否具备； 必要性一般意义上是指一项 或一个项目如何好？因此，在决策时，一般会先考虑能 成功，而后才会考虑这项 （相比其他方案）好不好。 此外，一个好的决策与规划只是 （或项目）成功的第一步，如何能保证计划完美实 施，并实现 目标是一项更加复杂艰巨的任务，这一过程也即是控制。控制是一个公共组 织执行力的 。因此，在公共部门财务管理过程中，如果只有计划无控制，那将陷入无效 率、无目的、无规律的情形。同样，一个组织如果没有很好的规划，但有一定的控制，也不 能取得最终的期望效果，因为可能从一开始就“误入歧途”了。计划和控制是一个公共部门 管理体系的 ，公共部门财务管理也不例外。 二、公共部门财务管理的计划和控制 计划和控制是公共部门财务管理的重要组成部分。换言之，公共部门财务管理为公共部 门的决策、规划与控制提供信息。这种信息无非是以财务数据（数字）的形式表现出来。 公共部门财务管理中的计划和控制过程主要包括以下 5 个步骤（图 2.1 计划和管理环 节）：一是，制定基本（ 或项目的基本）目标与目的；二是，制定运营计划（或编制实 施方案）；三是，编制预算；四是，实施计划，并控制与 相关工作；五是，报告、分析 并总结反馈。 （一）计划工具 计划一般分为两种：一种是对基本目标（Fundamental Aims ）和战略目标(Strategic Objectives ）的确认，此类计划是中长期的、战略的、模糊的，而非十分具体的目标或任务。 比如， 市洪山区南湖地区的公共交通体系存在一定的拥堵问题，因此， 市或洪山区 的长期目标可以是：“在今后5-10 年内，基本解决南湖地区交通拥堵问题...”。 第二种计划，是相对具体的运营计划（Operational Planning ），或是叫做实施方案。也 即是，针对战略目标或基本目的，制定详细的实施步骤与方案。比如，要实现战略目标，第 一步做什么；第二步做什么；第三步、第四步等等。又比如，“要解决 市南湖地区 的交通堵塞的问题，首先，要找出造成拥堵的主要地段和原因；其次，根据拥堵的原因找出 具体的解决方案，根据具体的方案制定更加详细的实施方案和技术方案等”换句话讲， 运营计划的制定，需要考虑几个根本问题：我们要解决什么问题？这个问题是否可以分解成 若干个小问题，若干个小问题是否可以找出若干个对策与解决方案，而后整合评估各种解决 方案、重新理顺解决问题的工作流程。将大问题分解成小问题，小问题找出 和解决方案， 然后将各种方案进行“重（新组）装、组合、优化、排序”，最终给出一套完整的运营计划 或实施方案。简而言之，其基本的规划思路就是：“大而化小、小而化了”；“将一个复杂 的问题，分解成若干个小问题，分而治之”。 图3.1 管理会计：计划和控制的5 个环节 计划也可以按照时间分类： 一是，长期计划（5years+) 。比如，我国的“五年规划”或“10 年-20 年远景规划”。 又比如，某些大型公共项目、国防项目、重大工业工程项目的规划与实施方案的编制，仅项 目寿命期都在30-50 年，甚