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燕子的：制度经济学 公法人制度与我国国有资产改革 张海燕 （安徽大学 国际贸易学 I201102103） 摘要： 本文从目前国有经济改革入手，由国有资产管理体制改革引出公法人制度的概念，通过与私法人 的对比分析公法人的含义和目的，并讨论公法人与国家机关的区别，最后借鉴其他国家的经验完善我国的 公法人制度以期推进我国的国有资产改革。 关键词： 国有资本；公法人；经济体制改革 一、公法人概念的提出 国务院总理温家宝在近期召开的经济形势座谈会上指出，目前鼓励和引导民间投资健康发展的“新 36 条”相关实施细则已全部出台，将要围绕几大领域具体抓好落实。改革开放 30 多年来，由于国家对于民营经济政策上的鼓励与支持，使得民营经济一步步从社会主义经济的“补充力量”发展到社会主义市场经济的“重要组成部分”，后来与公有制经济“平起平坐”的地位。由于金融危机对世界经济的冲击，国外需求放缓、国内消费增长平稳，经济增长在很大程度上取决于投资的增长，民营资本对市场的带动作用不言而喻。 目前我国的个体私营等非公有制企业已占我国企业总数的 70%以上，产值占 GDP 的 60% 以上，从业人员和提供新增就业岗位分别占全国总量的 80%和 90%以上，非公有制经济已经成为发展社会主义市场经济重要力量，成为推动经济增长的主要力量。因此理论学界一直有国退民进的说法，公有制经济的比重降低规模缩小，公有制经济由于自身的种种问题也进行了很多改革，近年来国有经济的改革也是经济学界的热点问题，荣兆梓老师在关于国有经济改革方面发表了很多观点和建议，成果颇丰，其中在《国有资产管理体制进一步改革的总体思路》一文中，从国有经济面临的两对基本矛盾入手，（即国有资产管理委员会管理规模过大，与公有制经济的相对规模过度收缩之间的矛盾；竞争领域政企分开不到位与垄断领域政府规制不到位的两难困境）讨论国有资产管理体制进一步改革，提出对于竞争性领域国有资本建立社会信托基金管理国有资产，对于关系国计民生的关键领域成立立承担基础性公共服务的公法人组织，对于其他由经济和市场原因形成寡头垄断的产业领域特别立法设立若干国有控股公司。这样，国资委便从国有资产出资人身份退出，自我改造成为国家经营性资产 第 1 页第 1 页 燕子的：制度经济学 合规合法有效经营的监管机构，直接面对若干只社会信托基金、若干个运用国有资产从事公 共服务的特殊法人，以及若干个执行国家政策目标的控股公司，建立和执行国有资产营运机 构的信息披露制度、完善法人治理结构制度和国有资产经营预算审计监督制度等。 公法人的概念在荣老师的论文中提出，成为本文的研究对象，荣老师认为竞争性领域的 国有资本管理应当完全“去政府化”，而在垄断领域，政企分开的目标不可能完全实现，关 键是在国有资本的公益性与营利性之间寻求平衡。在关系国计民生的垄断领域，一些通过市 场运作提供基础性产品和服务的公益事业，具有完全自然垄断性质，应当回归政府行政管理 序列，成为公法人。 二、公法人的含义和目的 目前我们的主要经济任务是进行经济体制改革，经济体制改革主要的对国有企业进行改组，也就是对国家主办的各类企事业组织进行改革，使之适应市场经济的要求，更好地为发展社会主义市场经济服务。整个市场经济可以分为私人经济和公共经济两大领域，这就需要我们对各类国有企事业单位进行分类，分别归入私人经济领域或公共经济领域。这种区分在法律层面，就表现在经济体制改革的不同法制模式，即公法模式和私法模式。大致而言，凡属私人经济领域的改革应采取私法模式，即上文中说到的对于竞争性领域的国有资本可以建立社会信托投资基金，进行市场运作，国家不进行行政干预。而属于公共经济领域的改革应采取私法模式，即垄断领域的国有资本应当成立承担基础性公益服务的公法人组织。 所谓公法人是指基于公法，即国家意思或法律授权，为了公共目标的实现和公共行政的进行而设立的具有权利能力的组织体。所谓公法人是相对于私法人而言的，私法人是以私人事业为目的依据私法规定成立的，主要是依照民法等相关规定，经登记后取得法人资格，也就是我们通常意义上的法人。公法人和私法人都是依据法律成立的，他们无疑具有很多共同点，但公法人有两个特点，第一公法人的宗旨是履行国家管理职能，行使国家权力；第二依公法设立并实现公法规定的任务。一般包括如国家电网、国家邮政、国家路网、烟草总公司和粮食储备总公司等，应当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的“公法人”。公法人的设立宗旨、资产来源、业务范围、经营方式，甚至人事与财务制度，产品与服务定价程序等，都应由立法规定，比私法人严格很多。其国有资产的出资人直接由政府相关管理部门充当，其管理体制与政府机构衔接，其劳工关系也可比照公务员系列实行，这点与私法人完全不同。具体而言，在设立目的的方面，和私法人追求利润最大化不同，公法人的