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土地利用规划编制中的“两规合一”

摘要：土地利用规划与城市规划是地方政府实施土地空间管理的重要法定规

划，在土地利用规划编制中，可以在人口数据、建设用地规模、空间管制、中心

城区用地布局、重大基础设施和公共服务设施用地布局、近期建设规划等六方面

与城市规划相衔接，实现“两规合一”。

关键词：土地利用规划；城市规划；“两规合一”

Abstract:thelanduseplanningandtheurbanplanningisthelocalgovernment

implementlandspacemanagementimportantlegalplanning,landuseplanning,itcan

befoundinthepopulationdata,constructionlandscale,spacecontrol,citycenterland

layout,majorinfrastructureandpublicservicefacilitieslayout,recentconstruction

planningandcityplanninginsixrespects,realizethe“tworulesunity”.

Keywords:thelanduseplanning;Urbanplanning;“Tworulesunity”

1引言

据统计，我国法律授权的规划至少有80多种，省市县三级政府编制的各

级各种规划有上千种，由于价值观取向、部门利益不同、专业限制和沟通不畅等

原因，导致规划不协调的问题。其中对城市社会经济发展起主导作用的有四个规

划：国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划和城市规划，主

要由发展和改革委员会、住房与城乡建设部和国土资源部主导编制。

在各级政府的日常管理中，又以国土部门编制的土地利用规划和规划部

门编制的城市规划最具可操作性和实施性。由于不同的价值取向、编制主体导致

两者容易脱节，但两者既相互联系又相互制约。土地利用总体规划与城乡规划的

规划依据都是国民经济和社会发展规划，核心内容都是土地的合理利用。但研究

的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在土地

利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面、局部和整体的关系。土地利用

总体规划对城市规划的建设用地规模具有制约作用，城市规划是土地利用规划在

城市范围的深化细化。

因此，这两项规划编制的衔接和协调（也即“两规合一”问题）尤为重要。

本文从前几年开展的全国新一轮土地利用规划（2010－2020年）编制中的具体

实践出发，探讨土地利用规划编制中的“两规合一”。

2土地利用规划与城市规划的工作重点

土地利用规划遵循的基本原则就是严格保护耕地、节约集约用地、统筹

各业各类用地、加强土地生态建设和强化土地宏观调控。规划不强调建设用地的

增量，强调的是规划期末的总量控制。土地利用规划编制主要围绕三大类用地（农

用地、建设用地、其他用地）的布局安排为主要任务展开。其中农用地规划以基

本农田保护区和耕地保有量的划定为重点，建设用地规划以城乡建设用地和交通

水利用地的规模控制、指标落实为重点，其它用地的规划重点是落实生态建设和

环境保护。土地利用专项规划首先必须包括基本农田保护区规划、城乡建设用地

规划、交通水利用地规划、其它建设用地规划、农用地规划、其它用地规划这六

项专项规划。

城市规划的基本内容是依据经济社会发展目标和环境保护的要求，根据

区域规划等上层次空间规划的要求，制定城市发展战略，预测城市发展规模，选

择城市用地布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排各项工程设

施，提出近期控制引导措施。

城市规划包括总体规划和详细规划两个层面。城市总体规划是指城市人

民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、

现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经

济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内

的综合部署和具体安排。

“两规合一”主要在土地利用总体规划和城市总体规划层面上展开。

3相关法律依据

《中华人