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厂家授权能作为招标文件实质性要求吗？

案例回放

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2019年4月11日，某单位“XX设备采购项目”（以下简称本项目）发布公开招标公告。4月16日，潜在供应商C公司向本项目的采购人A提出质疑。C公司认为招标文件要求“投标人非所投设备生产厂家的，需提供经销或代理所投设备的授权文件”，且将该条款设置为实质性要求条款，属于以不合理条件对供应商实行差别待遇和歧视待遇。

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采购人A于4月25日作出质疑答复，答复称依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第十七条相关规定，本项目采购货物为国产货物，也未将生产厂家授权、承诺、证明、背书等设置为资格要求，不属于以不合理条件对供应商实行差别待遇和歧视待遇。

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C公司因不满采购人A作出的质疑答复，向财政部门提起投诉。

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问题引出

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政府采购招标文件中能否把厂家授权作为实质性要求？

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专家点评

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本案例中的主要焦点是厂家授权能否作为实质性要求的问题。在实务操作中主要存在两种意见：一种意见认为按照87号令第十七条的规定，虽明确了规模条件既不能作为资格要求，也不能作为评审因素，但对于除进口货物外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等（以下统称为厂家授权）仅明确了不得作为资格要求，即并未禁止将厂家授权设置为评审因素。因此，招标文件将进口货物外的厂家授权设置为实质性要求条款不属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

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另一种意见认为虽然87号令第十七条未明确禁止设置进口货物外的厂家授权为实质性要求，但当投标人在开标时未取得厂家授权的，无论招标文件是将厂家授权设置资格要求还是实质性要求，投标人都将被作为投标无效处理。因此，招标文件将进口货物外的厂家授权设置为实质性要求条款应当属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

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笔者认为，在讨论招标文件将进口货物外的厂家授权设置为实质性要求是否属于以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇这个问题前，先要了解何为资格要求，何为实质性要求。

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资格要求是指参加政府采购活动的供应商应当具备的条件。通常包含两方面内容：一方面关于基本资格要求，即《政府采购法》第二十二条第一款的规定；另一方面关于特定资格要求，即采购人根据采购项目的特殊要求规定的投标人应当具备的特定条件。投标人不满足招标文件要求的资格要求的，其投标无效。

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笔者认为，实质性要求是评审因素的一部分，评审因素指招标文件规定的与所提供的货物和服务的质量相关，用以评判投标文件得分的条款。评审因素一般分为实质性要求条款和非实质性要求条款。实质性要求条款通常表现为招标文件中用“拒绝”“不接受”“无效”“不得”等文字或特殊符号（如☆、△）标注，当投标文件出现不满足或不响应实质性要求条款的情形时，投标人投标无效。非实质性条款即招标文件中除实质性条款以外的其他条款，当投标文件出现不满足或不响应非实质性要求条款的情形时，投标人投标有效，仅无法获得评分标准中该条款对应的分数值。

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招标文件设置资格要求、实质性要求和非实质性要求的目的，都是为了选择出最合适的中标供应商。但在政府采购活动中，资格要求和实质性要求却不同。

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一是针对的对象不同。资格要求是对投标人具备的能力或资格提出要求；实质性要求是对所投产品及与产品相关的第三人提出要求。资格要求不得设置为实质性要求，实质性要求当然不能设置为资格要求。

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二是审查人员不同。依照87号令的规定，招投标活动中，由采购人或者采购代理机构负责审查供应商是否符合招标文件规定的资格要求。由评标委员会负责审查投标文件是否满足招标文件所有实质性要求。

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三是审查阶段不同。项目开标结束后，采购人或者采购代理机构对投标人的资格进行审查。投标人满足资格要求的，评标委员会才能对其投标文件是否满足招标文件实质性要求进行审查。

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四是修改时导致的结果不同。根据87号令第二十七条第一款规定，采购人或者代理机构可以通过在原公告发布媒体上发布澄清公告的方式对实质性要求进行修改，修改后继续开展采购活动；但不得以澄清公告的方式改变资格要求，采购项目资格要求确需改变的，采购人或者采购代理机构应当终止采购活动，修改资格要求后重新开展采购活动。

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87号令规定不得将除进口货物外的厂家授权设置为资格要求，从立法目的上讲是为了减轻投标人负担，支持中小企业参与到政府采购活动中来。若投标人必须获得厂家授权才能参与投标，可能会增加投标人的投标成本，也可能出现厂商限制部分供应商参与政府采购的情形，增加投标人负担，不利于营造公平的竞争环境。而鉴于实质性要求与资格要求“一票否决权”的共性，若允许将除进口货物外的厂家授权设置为实质性