试论环保执法的现实障碍及其法律对策.doc

浅谈基层环保执法的现实

障碍及其对策

南华县环境保护局石晓冬

摘要：我国基层执法的现实障碍主要表现在以下几方面：思想观念的滞后性；立法的模式和指导思想不能完全适应基层执法的现实要求；执法机构不健全，执法力量薄弱；部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分；行政干预现象普遍。基于此，本文提出了加强法制建设和提高执法能力的对策。

关键词：执法现实障碍对策

我国环境保护的重视始于1978年，邓小平同志首先提出中国应制定环境保护法；1982年，中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入《宪法》；1984年，中央将环境保护提到了“基本国策”的地位；1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》并进入实施，而现行的《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过并实施；1997年《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”。到目前为止，国家已颁布环保方面法律有十多部、法规有几十部，已经形成了比较完整的环境保护法律法规体系。

虽然我国的环保法律体系已经基本形成，但是由于地方基层普遍存在环保管理机构不健全，管理制度不落实，人员和技术力量不足，环保先进仪器设备短缺的现象，加上地方政府的领导对环境保护和可持续发展的认识不足，往往采取“重视短期经济的发展，而牺牲长远的环境利益”的决策思维，进而干扰地方的环境行政执法，造成基层环境行政执法不到位，环保执法难的问题突出。因此，强化执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。然而我国执法中还存在一些现实的障碍，在一定程度上影响了法制建设的进程，降低了部门行政执法的能力。针对这些现有的障碍，采取相应的对策，是环境保护工作的历史发展使然。

一、执法的主要现实障碍分析

1、思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。在此阶段，首先，计划经济时期的一些做法的惯性作用依然存在。计划经济体制下，环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策、行政命令与指示办事。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段，人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认，目前在许多环保执法人员的心目中，政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性；加之环保法律一直被许多人视为“软法”等因素。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次，市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出，市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向，即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出发，追求眼前最大、最

保立法的有些规定过于原则和粗略。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。又如《大气污染防治法》第五十七条第二款规定：“在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”此处的“情节严重”是指哪些情形亦不得而知。应当指出，在环保立法中，类似这样的模糊式规定不在少数。总之，有关环保立法的缺陷，使得环保执法的质量打上一定程度的折扣。

3、执法机构不健全，执法力量薄弱。要严格执法，首先必须有健全的机构和人力保障，多数的县、区环保部门机构设置不全，人员严重不足。即使机构健全，但也缺少人员和装备，人、财、物不能到位，缺少必要的执法车辆，监测仪器，标准化建设很难实现。同时环境监察人员不着装上岗，不利于环保行政执法形象的树立。这些现象的存在，往往与所承担的任务极不适应，无法正常有效地开展环境执法工作，造成执法任务不能高质高效地完成，环境违法行为得不到及时有效地追究。

4、环保部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分。主要表现为：其一，环保部门缺乏必要的强制执行权。目前，环保部门只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相对人履行义务。实际工作中，环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性。由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。这就决定了环保执法目前在很大程度上呈现软弱的状态。其二，环保部门缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。从理论与实际的需要看，环保部门应拥有限期治理决定权，以及由此衍生的责令停业、关闭的权力，以加强环保部门执法的权威性与严肃性。目前我国环保法律除《环境