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基于福利多元主义视角分析保障性住房供应

主体演变与存在问题

张世君

摘要：福利多元主义认为政府的福利供给能力有限，应该积极引入非政府力量以弥补不足。本文从福利多

元主义视角出发，首先总结了国外保障性住房供应主体改革路径与英国、美国的实践案例，然后分析了我

国非政府力量在保障性住房供应体系发展中的角色演变与存在问题，通过分析对比发现：我国非政府力量

在保障性住房供应体系中的角色经历了初级的投资他用、自建自用、投资他用的反复演变过程。相比配售

型保障性住房，配租型保障性住房在引入非政府力量参与方面存在明显劣势，过去以“自建自用”为目的

的企业自建公租房发展模式掩盖了政府补贴制度不健全和补贴不足的问题，同时，我国现有的住房保障制

度对“投资他用”的非政府参与主体的培育和引导存在不足。最后，本文提出几点建议以供参考。

关键词：福利多元主义，非政府力量参与，保障性住房，供应主体演变

1引言

住房是人类生存的必要条件，但实现人人都有住房确不是一件容易的事情。经过坚持不

懈的努力，我国已基本实现户籍中低收入住房困难家庭应保尽保。随着人口大量向大中城市

集聚，房价过快上涨，新市民住房支付能力日益不足的矛盾日益突出，住房保障的主要矛盾

已经转向日益增长的新市民住房保障需求和政府保障性住房供给能力不足之间的矛盾。为了

加快解决新市住房问题，2010年住建部提出要加快发展公共租赁住房，充分调动各类企业

和其他机构投资和经营公共租赁住房，2014年又提出试点发展共有产权住房，以“政府支

持，市场运作”为原则推进开发建设。2019年底，住建部又提出要重点发展政策性租赁住

房，积极发挥市场的作用仍被认为是重要的方向。然而，政策的频繁出台未明显改变市场参

与积极性不高，大中城市保障性住房总体供应不足的问题。

一些学者认为保障性住房私人融资不足，单纯依靠政府资金投资建设保障性住房很难实

现保障目标（曾广录，2011），且财政政策上存在住房保障投入不够、住房保障税收优惠力

度偏小的问题（程伟，席卫群，2013），汪建强（2014）将福利多元主义理论引入保障性住

房建设改革分析，认为我国政府行政垄断型保障性住房建设体制存在诸多问题，应支持非政

府力量的发展，一些学者通过分析总结发达国家和地区的实践经验，也提出了支持市场主体

和非营利社会组织等非政府力量参与保障性住房供应的相似建议（洪亮平,王旭，2013；虞

晓芬,傅剑等，2017），但较少关注非政府力量在我国保障性住房供应体系中发挥的作用和

发展缓慢的原因。本文基于福利多元化理论视角，以英国和美国为案例，分析不同发展路径

下非政府力量参与保障性住房供应实践经验，并分析我国保障性住房发展模式演进中非政府

力量的角色和特点、存在问题，最后提出保障性住房供应主体改革的几点建议，以期为政策

制定者提供参考。

2福利多元主义理论与国外保障性住房供应主体改革路径

2.1福利多元主义理论影响下的国家福利制度改革

第二次世界大战以后，凯恩斯—贝弗里奇式的完全依靠国家主导来解决社会问题的政策

范式统治着各国的执政实践，发达资本主义国家政府为主导的福利体系迅速扩张，在纠正“市

场失灵”、缓解社会矛盾方面发挥了不可替代的作用。20世纪七十年代发达资本主义国家出

现经济危机，发展陷入滞涨，国家福利扩张加重了财政危机，政府不得不开始在行动上缩减

福利开支。过度依赖政府的福利供应体系受到了越来越多的质疑和批判，福利多元主义在此

背景下发展起来，认为政府的福利供给能力有限，主张引入非政府力量来弥补政府部门缺陷。

（彭华民，黄叶青，2006）。在福利多元主义影响下，各国广泛推进福利制度改革，社会投

资的作用愈加受到重视（林闽钢,梁誉，2016）。

在福利制度改革的总体趋势下，发达资本主义国家也在住房保障领域推行了供应主体改

革，政府从保障性住房供应的主体地位开始退出，转向引导和培育非政府力量成为新的供应

主体。由于各国执政理念、社会经济制度基础不同，保障性住房供应主体改革的具体路径存

在差异，但殊途同归，取得了良好成效。本节将重点分析英国和美国的发展经验。

2.2英国住房协会主导的保障性住房发展模式

20世纪70-80年代，英国经济出现衰退，政府无力建设新的公共住房，也难以承担公

共住房后续管理和维修维护费用。在撒切尔政府提出的“国家向后撤”福利制度改革思想指

导下，政府开始出售公共住房，同时，积极培育住房协会取代政府成为保障性住