存量规划与城更新深圳的探索与实效.doc

存量规划与城市更新——深圳的探索与实效 （邹兵修改于 2017 年 10 月 4 日） 导读： 2017 年 5 月 4 日在深圳举办的第一期注册城乡规划师继续教育 培训班上，深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵以 《存量规划 与城市更新——深圳的探索和实效》 为题向学员们阐述了存量规划和 城市更新的相关概念和理论， 以深圳的实践为例介绍了城市更新的演 进历程、规划政策特点以及实施成效， 分析了城市更新面临的问题和 挑战，对存量规划和城市更新的发展走向提出了进一步思考。 一、存量规划与城市更新及相关概念解析 存量发展 从广义上说，存量发展模式是指不依赖经济增量而通过对城市现有存量资产的经营、管理来实现其保值增值的方式。 但在现阶段，中国城市还很难完全实现这种模式的根本性转换。当下所谓的存量发 展，重点还是强调土地利用模式由粗放向集约的转变。 即在不新增建设用地的前提下， 通过存量用地的挖潜提效来实现经济增长。 无论是中央提出的 “框定总量、 限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”新要求，还是地方实践的“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增 效、质量提高”，都是针对建设用地规模的管控和使用效率的提高，无关乎人口、产业、开发建设规模的增减。因此，存量规划也主要是 1 针对存量建设用地的规划， 聚焦于已建低效用地的再开发和闲置用地的再利用。在中国城市仍处于继续发展建设的时期， 还很难将城市存量资产的运营、管理作为城市工作的主要重点。 增量用地与存量用地 增量土地和存量土地借鉴于资产管理中的增量资产和存量资产的概念，源于我国严格的“农转用”管理制度和高度集中、自上而下的土地指标计划管理制度。 增量土地，又称新增建设用地，通过农转用，农用地和未利用地 的征转获得，即所谓土地供应的一级市场。存量用地，是指城乡建设 已占有或使用的土地， 可以在现有土地使用者之间进行交易， 即所谓 “二级市场”，交易必须出于自愿并通过平等协商的方式实现。 广义的存量用地就是城乡建设已经占用了的土地。 狭义的存量用地具有特定政策内涵， 指现有城乡建设用地范围内具有二次开发利用潜力的土地。包括：闲置未利用土地，以及利用不充分不合理、产出效率低的已建设用地。 城市规划口径的现状建设用地，往往以实际建设状态作为标准， 一般不考虑产权与合法性因素。 但国土管理意义上的存量用地， 不仅 包括已经完成建设和正在建设的土地； 还包括闲置土地，即已批未建、 已征已转而未用的土地。后者外在形态上与增量用地基本没有区别， 但土地产权内涵上却存在根本的不同。 增量规划与存量规划 增量规划就是以新增建设用地供应为主要手段、 主要通过用地规 2 模扩大和空间拓展来推动城市发展的规划。 存量规划就是在保持建设用地总规模不变、 城市空间不扩张的条件下， 主要通过存量用地的盘活、优化、挖潜、提升而实现城市发展的规划。 增量规划和存量规划都是城市规划的一个组成部分， 它的目标是完全一致的；都是要提供优质高效的城市空间， 支持经济的持续增长、民生福利改善和生态环境质量提升。只是采取的手段和路径有所差 别。增量规划与存量规划是一个相互配合、协同作用的关系。 增量用地和存量用地的区别， 不是实际的建设状况， 而在于土地产权的性质。存量规划和增量规划的本质区别也在于规划对象的不同产权状况。产权是制度经济学的基本问题， 其中的交易成本是核心的概念。 从经济学意义上分析， 增量规划是产权人与垄断主体——政府之间的交易，不是充分竞争状态的市场交易行为。 增量规划基本可以视作一个交易成本为零的世界里的技术工作； 规划师的任务就简化为依赖自己的专业知识， 按照相对理想的方式进行空间设计， 提供空间资源高效配置的方案。 存量规划是一个在众多分散的产权主体之间进行资源重新配置的交易过程， 土地产权交易方式趋于复杂和多样。 不同的空间设计方案不仅将产生不同的收益分配结果， 而且也将形成不同的产权交易方式。 交易方式的选择本身就是存量规划的重要内容， 空间设计与规则（制度）设计密不可分。 存量规划和城市更新 存量规划源于我国严格的土地用途管制和集中统一的指标计划 3 管理；关注土地利用方式的转变，强调土地利用效率的提升， 具有强 烈的效益导向和鲜明的中国特色。 Inventory Planning 很难进入国 际的学术交流语境。 城市更新 Urban renewal 是国际通行的学术概念。它关注城市建 成环境的质量提升和功能结构优化，反映综合性、整体性、长远性的 持续发展目标，具有更广泛丰富的经济、社会和文化意义。 目前我国大部分城市发展还是以促进经济增长为目标， 以提高经 济效益为核心。 在这个基本导向下， 目前普遍讨论的存量规划和城市 更新，其内涵往往具有高度的重合性和一致性。 二、深圳城市更新规划政策体系