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浅析我国政府绩效审计的难点及对 策 所谓绩效审计就是对一个组织利用资 源的经济性、效率性和效果性进行的评价。 20世纪40年代，政府审计领域发生了深刻 的变化，开展绩效审计成为政府审计的发展 趋势。在美国、英国、日本等发达国家，绩 效审计在政府审计业务中占有相当大的比 重，美国甚至达到80%U上。随着市场经济 的完善和公共财政框架的建立，我国政府审 计机关开展绩效审计已成为必然，为此，本 文就我国开展政府绩效审计的难点作一剖 析，并提出相应的对策。 一、我国政府绩效审计的难点 目前的行政型审计体制制约绩效审计的开 展。我国目前的审计监督实行的是上级审计 机关和当地政府的双重领导， 且以当地政府 领导为主，即审计机关的人、财、物等均归 地方政府掌握，审计机关的对口领导是地方 政府，而且要对地方行政首长负责，如此难 免形成自己审自己的尴尬现象， 实际上如今 的审计机关就相当于地方政府的一个内设 机构，依靠这样一个“依附身份”色彩极浓 的机构，去审计它顶头上司的绩效，现实吗？ 答案是显而易见的。 政府绩效审计的标准难以确定。政府部门业 务活动的效益既有经济效益， 又有社会效益。 经济效益的衡量可运用价值指标， 而社会效 益无法量化，需运用定性标准，这就需要分 析各个被审单位或项目的具体情况， 以此来 进行综合评定。因此，绩效审计标准的不确 定性给绩效审计人员客观公正地提出评价 意见造成了困难。 政府绩效审计的证据难以收集。审计证据是 证实被审计单位经济效益状况的载体， 实施 绩效审计必须获得充分、适当的审计证据。 但在绩效审计中，审计人员通常面临的困难 是难以获取审计证据，因为绩效审计的主要 任务是“评价”和“建议”， 所需要的审计 证据不仅局限于报表、账簿，还表现为无形 的间接的社会效益，如建设学校、环保绿化、 提供精神产品等，这样的效益就很难获取精 确的审计证据。 政府绩效审计的内容难以固定。财务审计由 于审计目标和内容的基本稳定， 已形成固定 的审计程序和模式，并有一套相对不变的证 据收集、分析、判断方法。政府绩效审计则 不然，不同政府机构、社会公共组织以及不 同的公共支出项目之间，由于功能、性质的 不同而有着完全不同的特点，特别是公共工 程项目，从区域到规模、类别均有不同，无 法进行简单的比较。尤其是有些公共投入， 如治理生态平衡，难以在短期内见到可以用 数字描述的效益，使审计人员在做出审计结 论时顾虑重重，从而在每一次审计时，审计 人员都要针对不同的内容分别就审计范围、 证据收集、标准选择进行仔细严密的讨论。 政府绩效审计的方法和技术难以统一。 由于 审计对象和内容的不确定性， 绩效审计没有 一个统一的方法和技术，审计人员必须针对 不同的部门选择不同的方法。例如，对国有 资产投资部门，可以用财务审计的方法，而 福利、教育、公共安全等部门，却很少能运 用精确的衡量手段，审计人员必须更多地米 用政治的、经济的、社会学的观点和方法来 衡量。这样，绩效审计方法和技术的不统一， 给审计人员提供了任意选择的余地， 从而加 大了审计风险。 政府绩效审计人员的素质有待提高。 政府开 展绩效审计需要多样化和创新的方法， 需要 多学科的知识。而目前绩效审计人员缺乏评 价政府工作绩效的意识、知识及技术技能， 难以形成中肯的审计结论。 二、顺利开展我国政府绩效审计的几点对策 改革目前的审计体制 如前所述，目前的行政型审计体制制约了政 府绩效审计的开展。因此我们应该将目前的 行政型审计体制转变为立法型审计体制， 在 各级人民代表大会下设立审计院，直接对全 国人民代表大会和地方各级人民代表大会 负责。这样，审计机关与政府行政机构完全 剥离，审计机关作为独立的经济者 人民 代表大会的委托者，对被监督者——各级政 府部门的经济活动进行监督，理顺委托者、 独立经济监督者和公共资财管理责任承担 者之间的审计关系，真正体现政府绩效审计 “政府花钱，人民监督”的本质和执行与监 督相分离的原则，改变现行审计体制的内部 监督色彩，彻底摆脱政府行政行为的影响， 使政府绩效审计成为真正意义上的外部监 督。 建立科学的政府绩效体系 政府绩效审计应当由各级审计机关粗放零 散的审计形式转变为统一组织的集约化、 机 制化的政府绩效审计体系，并通过单独制订 〈〈政府绩效审计准则》或在〈〈国家审计基本 准则》的基础上，制订具体的政府绩效审计 的执业规则，建立健全审计制度，规范审计 主体行为和审计信息传导机制，实现政府绩 效审计的规范化、制度化、法制化。 提高审计人员素质 提高审计人员素质可以从以下几方面着手： ①提高审计人员的政策理解水平。既要把握 宏观经济政策，又要把握微观经济政策，从 而掌握审计工作方向。②提高审计人员的法 律知识水平。各级政府都必须在法律的规范 下从事各种活