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土地承包经营权流转的意义、问题与对策

本文发表于《江苏乡村经济》2009-1，荣获省农经学会优秀论文一等奖。

包宗顺

纪念改革开放30周年之际召开的党的十七届三中全会，将如何进一步推动乡村改革发展，作为大会讨论与研究的主题。而乡村土地制度改革，更是三中全会召开前后，社会各界及新闻媒体热议的话题之一。笔者结合自身长期乡村经济研究工作的积存，就如何正确理解当前乡村土地制度改革，谈几点看法与体会。

一、同意土地承包经营权流转的意义

《中共中央关于推动乡村改革发展假设干重大问题的决定》〔以下简称《决定》〕明确指出：“按照依法自愿有偿原则，同意农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营〞。其实，同意农民以多种形式流转土地承包经营权，并非十七届三中全会《决定》在政策上的新突破。再次强调只是说明国家政策上的连续性。2002年实施的《土地承包法》就明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采用转包、出租、互换、转让或者其他方式流转〞《中华人民共和国乡村土地承包法》第二章、第五节、第三十二条。2002年公布实施。。《决定》只是将此段文字中“……或者其他方式流转〞，稍改为“……股份合作等形式流转

《中华人民共和国乡村土地承包法》第二章、第五节、第三十二条。2002年公布实施。

一是农户家庭的现实需求。凡是乡村集体经济组织的成员，都享有本集体经济组织所拥有土地的承包经营权。但现实中乡村家庭的状况千差万别。并非所有承包土地的农户都有耕地经营的意愿或兴趣。一方面，那些家庭主要劳力外出，甚至全家都外出打工者、家庭劳力主要从事二、三产业经营者、少数家中劳作力无力经营者，耕地经营往往成为家庭的负担，土地承包经营权的流转便成为这部分农户的现实需求。而另一方面，我国总体上人多田少，许多农户家庭劳力剩余，自家的承包地不够种，想扩展经营规模。政策同意农民流转土地承包经营权，就是为了解决“要种田的人没田种，不想种田的人不能不种〞的问题。

二是科学合理配置生产资源的需要。任何有限经济资源的利用，不通过市场机制进行配置将肯定缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源更不能例外。因此，土地流转是生产要素实现优化配置的内在要求，也是提升土地使用与生产效率、降低农业生产成本的重要手段。政策同意农民土地承包经营权流转，无疑将有助于促进我国土地生产要素市场的发育和建立，加快农业生产要素市场化配置的进程，为实现土地适度规模经营、提升农业综合生产能力奠定坚实的基础。

三是发展现代农业的需要。目前乡村较为普遍的状况是，每个农户承包耕地面积3、5亩，分为四、五块。笔者以为，现代农业不可能建立在土地产权不清、农户小规模分散经营的基础上。同样，在没有土地承包经营权的流转，没有一个完善土地市场的前提下，实现农业现代化也是难以想象的。因此，乡村土地承包经营权流转是建立乡村土地市场的前提条件，更是发展现代农业的客观需要。

四是加速推动城市化进程的需要。同意乡村土地承包经营权流转，有利于促进在城市已有较稳定职业和住所的农业人口通过有偿流转放弃土地，脱离乡村，从而加快我国的城市化进程。这样，离开乡村的农户再不必心挂两头，通过土地流转获得一定的经济补偿和收益，使宝贵的耕地资源不致抛荒浪费；留在乡村的人则可稳定扩展经营规模，提升收入水平。

二、土地承包经营权流转速度为何不快

乡村土地承包经营权流转，早在上世纪80年代中后期便出现了。在经济比较发达的苏南地区，乡村中先是出现了自发性的土地流转，1992年后各地又进行了有组织的土地流转，并积极推动农业适度规模经营，从而有效地阻止了土地抛荒和半抛荒。1997年以来，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，进行了较大规模的农业产业结构调整，土地流转数量进一步扩展。2001年3月公布的国家“十五规划纲要〞也指出，“在长期稳定土地承包关系的基础上，激励有条件的地区积极探究土地经营权流转制度改革〞。无论如此，到目前为止，土地承包经营权流转的比例并不大。第二次全国农业普查资料显示，至2006年底，江苏全省有耕地流转的农户共144.9万户，占全省总农户数的10.14%，其中租出、包出耕地的农户79.6万户，占全省农户总数的5.57%，租入、包入、转入耕地的农户67.8万户，占总农户的4.74%。换言之，自上世纪80年代中后期到现在的近20年中，江苏有耕地流出或流入的农户占总农户比例，分别仅为5%左右。全国其他各省的状况也大体如此。那么，土地承包经营权流转速度为何不快？主要原因有5个。

其一，农业生产仍为绝大多数农户家庭的主要谋生手段。土地作为最重要的生产资料，是乡村家庭生产经营重要载体，也可以说是大多数农户的命根子。2008年4月笔者在苏北的一个贫困村进行国情调查时，发现该村最普