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PPP项目风险因素和承担机制研究 发布日期：2015-01-06来源：本站编辑：宋珍珍 　　涂 铭 汪 霄 　　(南京工业大学管理科学与工程学院 南京210009) 　　摘 要：PPP项目成功的关键就是公共部门和私人组织在风险的承担上要达成一致。本文分析了PPP项目的风险因素以及风险承担机制，使公共部门在PPP项目建设的前期建立更行之有效的风险承担框架。 　　关键词：PPP;风险因素;承担机制 　　1、引言 　　PPP(public-private partnership)是公私合伙制的简写，指公共部门通过与私人组织建立伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。最初它的含义是为减少公共部门花费以及避免投资固定资产建设所引起的公共部门借贷限制。如今PPP的含义更加广泛，被认为是能够为政府提供现代化、优质公共服务的一种有效模式。不仅包括我们熟悉的早期特许经营类模型，还包括公共基础设施项目的服务外包、管理外包、以及公共基础设施的私有化模型。公共基础设施项目所采用的具体PPP模型不同，公共部门和私人组织参与项目的程度和所承担的风险也不同，这就使得在公共基础设施项目采取PPP模式时公共部门和私人组织要把过多的管理时间花在谈判过程并可能导致项目谈判失败也要付出高参与成本。通过参阅国内外的文献，本文列出PPP模式的潜在风险因素，并针对不同的模型分析相应的风险因素，建立风险承担机制，使公共部门在PPP项目建设的前期建立更行之有效的风险承担的框架。 　　2、PPP项目的分类 　　虽然私人组织参与提供公共事业项目或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近10年的事情，因此各国对PPP模式的分类也有所不同[1]。王灏在《PPP的定义和分类研究》文中参考世界银行、美英加等国PPP委员会的分类方式，把PPP模式按三级结构进行分类。本文结合中国目前的应用现状按两级结构方式进行分类： 　　图1 PPP模式分类 　　外包类PPP项目一般是由政府投资，私人组织承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。 　　特许经营类项目需要私人组织参与部分或全部融资，并通过一定的合作机制与公共部门承担项目风险、共享项目收益。这就需要公共部门协调好私人组织的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理层面。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。由于中国国情的实际情况，项目的资产最终归公共部门所有，因此国外还存在的PPP私有化模型暂时不符合国内要求，所以特许经营类项目一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人组织将项目的使用权或所有权移交给公共部门。 　　3、PPP项目的风险因素 　　Li Bing在“The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK”文中指出PPP项目中的风险因素按三个层面进行划分。这三个层面包括：宏观层面的风险;中观层面的风险以及微观层面的风险[2]。 　　宏观层面的风险源于外因引起的风险，也就是项目本身外部的风险。这种层次集中的风险是国家或行业级以及自然类的风险。此种风险主要集中于政策和法律环境、经济环境、社会环境以及气候环境。本质上，这类风险源于项目范围之外的风险事件的发生，但是这些事件引起的后果跨越边界去冲击项目以及它的产品。 　　PPP中观层面的风险包括源自项目内部的风险，也就是说，风险事件以及他们引起的后果发生在项目边界系统内。这些事件意味着PPP项目的执行问题，包括一列问题诸如项目的需求层面、地址、设计建造以及工艺技术。 　　PPP微观层面的风险表示的是采购过程中形成的基于各种利益关系引起的风险，这类风险是由于公众与私人组织在合同管理中与生俱来的不同导致的。这些微观层面的风险同样也是内部风险，但它们又与一般层面的风险不同，因为它们相关于部门团队而不是相关于项目。提出这类风险主要的原因是基于一个事实，那就是基本上公众部门本着社会责任而私人组织则是利益驱动。 　　由于PPP项目的风险因素很多，而且采用不同的PPP模型公私部门参与项目的程度和所承担的风险也不同，因此当公私部门采用某一模型时，应根据风险清单列出相应的风险因素 表1 PPP项目风险因素分类目录 　　4、PPP项目风险承担机制 　　合理的风险承担机制需要遵循一定的原则，即必须具备两个功能：①承担的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价;②在项目周期内，承担的结果可以培