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地方立法僭越中央专属立法权实证分析 　　 一、新中国的地方立法实践 　　 　　 立法是一种由特定国家机关依法行使的创制、修改和废止法律规范的活动，具体地说是“指通过具有特别法律制度赋予的有效地公布法律的权力和权威的人或机构的意志制定或修改法律的过程”[1]。从国家权力的分配与制衡角度看，立法权是制约行政权与司法权的一种国家权力。具体到立法权本身，不同的国家基于其政治理念和法制传统的差异，通常也设置不同的立法体制并进行相应的立法权限配置。一般认为，在立法体制中，我国事实上是存在中央立法和地方立法划分的。 　　 新中国建立伊始，国家考虑到百废待兴时期尊重和调动地方积极性的重要性，曾经规定地方在遵守《共同纲领》和中央政策、法令的前提下，可以从实际出发制定暂行法规。可是，1954年新中国第一部宪法基本上垄断了立法权，没有正式赋予地方立法权，即使全国人大常委会也不享有国家立法权；但是对于民族自治地方，该宪法还是赋予了民族自治权力机关制定自治条例和单行条例的立法权，其他地方国家权力机关则无此权力[2] 。基于特殊的政治背景，新中国1975年宪法和1978年宪法对民族自治地方的立法权有所反复，即前者予以取消而后者则予以恢复，但都没有赋予普通地方权力机关任何地方立法权[3] 。真正意义上的地方立法制度应当是改革开放后才开始的。1979年，五届全国人大对地方立法权作出了创造性的贡献，其制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定了省级地方人大及其常委会享有地方立法权[4]，为新中国的地方立法工作奠定了坚实的法律基础。1982年宪法在形式上确认了这种业已存在三年之久的事实，不仅规定国务院拥有制定行政法规的行政立法权，而且省级地方权力机关、民族自治地方权力机关也被赋予了地方立法权[5]。随后通过的《地方组织法修正案》对地方立法权又作出了突破性的规定：即不仅赋予省会市和较大市权力机关拥有地方立法权，而且还增加了省级政府、省会市政府和较大的市政府享有规章制定权[6]。至此，新中国的地方立法终于完成了自己的立法主体建构任务，即地方立法主体包括省级和较大的市[7]权力机关、民族自治地方人大、省级政府和较大的市政府，并为《立法法》所正式确认[8]。 　　 目前，我国共有31个省、自治区、直辖市（不含港澳台）、27个省会市、18个较大的市、30个自治州、120个自治县拥有地方立法权。随着改革开放后经济建设的加速和社会事务的急剧增加，地方立法机关的立法实践及其社会贡献确属有目共睹。截至2005年，全国各地方立法机关共制定地方性法规近9000部（其中一般地方性法规7500部、民族自治条例和单行条例600多部、经济特区法规近300部[9]），而地方政府规章的数量还要巨大。在构建社会主义市场经济法律体系中，地方立法的重要性由此可见一斑。 　　 　　 二、我国地方立法的权限界分 　　 　　 最近26年来的立法实践表明，地方立法已经成为我国立法体系中的重要一极。在地方立法日益活跃的今天，认真检视其权限边界绝非无病呻吟之举。众所周知，在尊重中央立法与地方立法之分的现有框架下，地方立法主体应当明白自己的职权边界，这样才可能制定出不与上位法抵触的、合乎法治要求的地方性法规。从世界范围看，凡是确立了地方立法制度的国家，一般都对地方立法权限进行了界定。实行立法分权的联邦制国家一般在宪法中直接解决这个问题，通常明确授予中央一定的立法权，剩余的立法权力保留给地方行使，故地方拥有相当广泛的立法权，如美国、德国和俄罗斯等。我国对地方立法权限也进行了界定，2000年制定的《立法法》系统地规范了地方立法问题。对地方立法权限的具体规定，《立法法》是采用禁止和列举相结合的方式来进行的。 　　 　　 1.地方立法不得染指的立法事项 　　 《立法法》第八条明确了中央专属的立法权限，首先是详细列举下列事项只能制定法律：国家主权的事项、各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权与民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度、诉讼和仲裁制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；然后又对其他需要保留的事项作了概括性的兜底规定，即“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。这样就既将当前需要进行法律保留的具体立法事项予以明确，又为社会变迁所可能出现的需要法律保留事项预留了制度空间。显而易见，上述立法事项属于中央立法的专属权限，同时也就是地方立法的禁区。 　　 　　 2.属于地方立法权限的立法事项 　　 《立法法》对地方立法权限也进行了必要的规定，分别对地方权力机关的一般地方性立法、民族自治地方立法和地