第七部分——公共行政、公共政策、领导学.doc

PAGE PAGE 63 第一章 公共行政 第一节 公共行政的内涵 　　一、公共行政的本质 　　公共行政，即行政管理，是指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。公共行政的主体是国家行政机关；客体是国家事务和社会事务；依法实施行政管理，提高行政效率，实现国家意志，是公共行政活动的主要方式和目的。 　　公共行政是国家管理的基础，是政府活动的核心。从管理对象来看，公共行政的对象几乎涉及国家管理的各个方面，包括政治、经济、社会和文化等；从管理任务来看，公共行政负责处理国家日常公共事务，行政任务占国家管理任务的很大份额，公共行政保障着国家的正常运转。因此，公共行政在国家管理中处于核心地位。 　　二、公共行政在国家管理中的功能 　　1．执行国家意志 　　公共行政的本质是执行，主要是通过制定公共政策和具体实施政策来实现的。国家意志体现于法律法规中，但具体的执行主要由国家行政部门（政府）负责。在我国，人民代表大会是国家权力机关，各级人民政府是人民代表大会的执行机关，受其委托，管理社会公共事务，贯彻和执行国家意志。 　　2，保障国家利益，推动社会协调发展 　　公共行政通过政府各个部门所做的政治、经济、科技、文教、外交等方面的工作，维持社会生活的正常进行，保证国家的生存和发展，因此，对国家管理起到保障作用。 　　公共行政通过国防、外交方式等承担起保卫国家主权、民族独立以及维护国家利益的职责，最大限度地实现国家目的和国家利益。同时，政府还要确保公民的生命权、财产权、劳动权、言论自由权、选举权、被选举权、知情权、知识产权等宪法赋予的合法权利不受损害。 　　一个国家综合国力的增长、国民福利的提升乃至经济社会发展的整体和谐，均离不开一个有效的公共行政体系的关键性的统筹功能。各国的经验表明，政府能力的强弱，构成了现代化过程中国与国之间最大的政治分野。尤其在后发展国家，一个具有强烈的政策意愿、卓越的政策水平、坚定的施政能力和崇高的公共威信的政府，将极大地驱动其现代化进程，快实现其赶超世界先进的国家战略。 第二节 政府职能 　　一、政府职能的依据和属性 　　政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。 　　1．政府职能的依据 　　与公共利益和需求直接相关的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。 　　2．政府职能的属性 　　(l）公共性。政府职能涉及到国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。 　　(2）法定性。政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。 (3）执行性。政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。 (4）强制性。政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。 　　(5）动态性。政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比以及政府与自然界的关系演变。 　　(6）扩张性。政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。 　　3．政府职能的地位 　　政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为： 　　(1）政府职能满足了公共行政的根本要求。政府职能是公共行政的核心内容。 　　(2）政府职能是政府机构设置的根本依据。 　　(3）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能，然后再进行政府机构的调整和改革。 　　(4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。 　　4．政府职能的作用 　　(1）政府职能规定了国家行政活动的基本方向。 　　(2）政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。 　　(3）行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。 　　二、政府职能的主要内容 　　1．政治职能 　　政治职能，亦称统治职能，政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能