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乡村振兴战略下的农村土地承包经营权退出制度改革 摘要：实施农村土地承包经营权退出制度改革，是深入实施乡村振兴战略，推进农村土地制度改革的重要一环。近年来的农村土地承包经营权制度改革在退地方式、资格确认、退地确权、资金来源等问题方面成效显著，但也存在过于强调产权明晰、退地方式缺乏层次及补偿标准不合理等问题。以后的改革应当以实现乡村振兴的总体目标为改革基准，尊重中国乡村的发展逻辑和客观实际，服务和服从乡村振兴大局。 关键词：乡村振兴，农村土地承包经营权，土地退出 一、引言 2018年中央一号文件明确提出：实施乡村振兴战略是做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴战略需要先抓好三个问题人、地、钱，即谁来干、地咋改、钱哪来。“地咋改”是核心，是深入实施乡村振兴战略的关键，农村土地承包经营权制度改革则是其中的重要一环。 早在新农村建设时期，学界已经对农村土地承包经营权退出问题进行了大量研究。这些研究主要从两个方面出发：一是关于农户农村土地承包经营权退出意愿的影响因素研究。已有的研究发现年龄越大、教育层次越高、补偿条件约优厚会增强农户退出土地的意愿[1]。而土地社会保障功能的替代不会强化农户退出农村土地承包经营权的意愿[2]。有研究通过数学模型分析发现了家庭总收入、户主文化程度及对退地政策所持态度三个指标对农户退出意愿的影响程度远远高于其他因素[3]。二是关于构建农村土地承包经营权退出机制的相关研究。因为农村土地承包经营权退出缺乏足够的法律支撑，退出程序缺失，法权结构呈封闭性样态等[4]，所以现阶段在制度与现实的双重约束下，我国农村土地承包经营权退出应重在机制探索，并需要一系列政策措施支撑[5]。实践层面，宁夏平罗、重庆梁平、江苏金湖等农地退出试点区对农村土地承包经营权退出进行了长时间的实践探索。 这些研究与实践为本文提供了宝贵的理论基础和有价值的现实经验。但是过去的研究和实践主要是在新农村建设的背景下开展的，其不一定符合我国乡村振兴战略对农村土地承包经营权退出制度改革的构想，所以本文希望通过系统的研究，为乡村振兴战略下的农村土地承包经营权退出改革起到抛砖引玉的作用。 二、农村土地承包经营权退出制度对乡村振兴战略的重大意义 农村土地承包经营权退出制度作为农村土地制度改革不断推进的见证之一，无论是产业兴旺，还是乡风文明、治理有效、生活富裕都与其休戚相关。 （一）农业兴旺需要农村土地承包经营权退出制度改革来支撑 产业兴旺是重点。城镇一体化改变了农村的劳动力配置，大量人员进城或外出打工，人地分离速度加快，出现了大量的抛荒地。土地细碎引起了生产灌溉的不便，导致农业生产低效。农业的低效率使得农村缺少资源积累，农村产业融合发展自然无从谈起。农村土地承包经营权退出可以遏制当前农村大量的弃耕抛荒现象，藏粮于地，严守耕地红线，一定程度上维护了国家的粮食安全；其次，优化土地资源配置，在解决土地细碎化问题的基础上，再通过实现农村适度规模经营来突破农业生产规模约束的瓶颈，提高农业生产效率；最后通过第一产业的积累，优化产业空间布局，发展二三产业，构建农业产业融合，实现农业现代化。 （二）乡村和谐文明需要农村土地承包经营权退出制度改革作为保障 乡风文明是保障。我国目前农民群体高度分化，主要分为纯农户、以农业为主的兼业户、以农业为次的兼业户和外出工作已不再兼业的农户。由于土地具有多种功能和巨大的利益，那么围绕土地必然会产生各种各样的矛盾、冲突和博弈。前两者关注耕地的农业生产条件改善，而后两者关注耕地的财富价值最大化，由于利益诉求的不同最终引发农村两个利益团体的博弈，农村土地承包纠纷矛盾尖锐，影响乡村和谐文明。通过农村土地承包经营权退出机制，兼顾各方利益诉求，实现土地利益的重新分配，让拥有承包地但不再依赖农业经营收入的农民依法有偿退出土地，以农业生产为主的农户获得承包经营权来扩大生产规模。 （三）基础设施治理需要农村土地承包经营权退出制度改革来推动 治理有效是基础。土地调整与农村基础设施供给关系十分的密切，其核心为，农村生产生活基础设施一定会占用到他人的耕地，但是大量抛荒土地的承包方多数不在农村，也无法按时参与集体的共同生产生活事务，他们更不关心耕地的生产条件，而村委会和集体经济组织根本不可能与经营规模狭小的千家万户小农对接，基层基础治理由此陷入困境。村集体通过开展农村土地承包经营权退出来回购耕地，集中整理连片建设，在之上建立起良好的农业生产生活基础设施，基础设施治理水平大大提高。 （四）农民财产性收入可以通过农村土地承包经营权退出制度改革来提高 生活富裕是根本。土地是财富之母，作为农业生产的最基本生产要素的土地更是如此。一些脱离农业农村的半进城农户，缺乏彻底完成市民化所需要的基本财富，因而无法真正融入城市。剩余的农村农户由于土地和基础设施的限制，无法继续扩大农业生产，实现增