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新中国成立70周年政府预算理论演变、制度改革与展望 摘要：预算是政府财政活动的集中反映，预算过程兼具有经济性和政治性特征。政府预算理论和制度的演进与财政理论、财政改革的推进密不可分。本文将新中国70年政府预算理论的演进划分为三大阶段：“国家分配论”下的预算理论与思想、“公共财政论”下的预算理论与思想和“国家治理理论体系”下的现代预算理论；政府预算制度的变革划分为五大阶段：政府预算管理技术规范形成阶段、计划经济和有计划的商品经济时期的预算制度稳定阶段、市场经济初期的预算制度变革阶段、公共财政目标下的预算制度变革深化阶段、全面深化改革背景下的现代预算制度构建阶段。总结梳理政府预算理论与制度变革规律性的特征，并对未来中国政府预算改革的方向进行展望。 关键词：政府预算，理论，制度，展望 一、引言 财政，乃国之命脉，民生之本。预算是财政活动的集中反映，通过预算“国家账本”，可以洞察国家年度施政重点，把握政府宏观调控走向。新中国成立以来，作为财政收支管理的重要工具，政府预算理论和制度的演进与财政理论、财政改革的推进密不可分。本文将新中国70年政府预算理论的演进划分为三大阶段、政府预算制度的变革划分为五大阶段，总结梳理政府预算理论与制度变革规律性的特征，对未来中国政府预算改革的方向进行展望。 二、政府预算理论与思想演变 按照新中国成立以来财政理论的重大变迁，可以将预算理论的演变划分为三个阶段：“国家分配论”下的预算理论与思想、“公共财政论”下的预算理论与思想和“国家治理理论体系”下的现代预算理论。 （一）“国家分配论”下的预算理论与思想 “国家分配论”以马克思的国家观为理论支撑，认为财政属于经济范畴，是以国家为主体的分配，财政与国家之间是相互依存的关系，财政以国家的产生为前提，财政参与分配的对象是社会新创造的剩余价值，属于社会再生产的四大环节——生产、交换、分配、消费的分配环节的活动。在这一财政理论背景下，我国改革开放前的对于预算的研究主要集中于经济视角，预算只是政府财政收支管理的一种反映和工具。国家分配论时期，我国实行的计划经济体制，财政预算一直是中央计划占统治地位。在这一时期，资源的配置是由中央计划决定的，预算仅仅是计划的反映，是财政收支管理的一个工具。并且这一时期的财政改革重点在收入的管理，缺乏一个有效规范的预算制度，政府财力分散，预算制度碎片化的特征明显。 （二）“公共财政论”下的预算理论与思想 1992年党的十四大召开，提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。在此背景下，以西方卢梭的“社会契约论”国家观为基础的“公共财政”论逐步发展起来。其主要观点认为公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型，公共财政的逻辑出发点是弥补市场失效，是为满足公民的共同需要而合理安排财政收支活动。在公共财政论的理论背景下，一些政治学的思想、方法逐步介绍引入到财政预算理论中来。布坎南所创立的“公共选择”理论，用经济学的方法来研究纳税人投票、预算决策等问题，最终提出了中间投票人模型和官僚预算最大化模型等。但是公共财政理论是建立在西方社会契约论的基础上，也有诸多学者究其是否适应我国的经济社会体制提出了质疑。 （三）“国家治理理论体系”下的现代预算理论 20世纪80年代以来，治理理论在全球范围内开始兴起与发展，认为政府公共部门管理和企业管理没有本质区别，企业管理中一些好的做法、工具也可以引入到政府管理中来，打造高效、责任、透明的政府，从而在西方国家掀起了一场“政府再造”运动，以“效率、责任、透明”为核心，推动政府行政管理、财政管理体制机制的改革，提高政府提供公共服务的社会满意度。在这场改革中，预算改革发挥着突破口的作用，因为预算是立法机构监督行政机构的重要载体，一个国家治理能力的高低与这个国家的预算能力息息相关。 这一阶段的国家治理理论背景下的预算理论不再仅仅局限于经济学视角，而是受西方政治学、行政管理理论影响，开始强调预算的政治性，形成了新的预算理论，即预算政治说。预算政治说认为，预算不是数据的加减与汇总，预算不是计算器，预算本质是不同利益集团的政治博弈，预算过程是一个政治过程，预算过程中的各种冲突实质是政治冲突。具体而言，预算是政治学和公共财政学中极重要的研究领域之一，预算和政治学以及公共行政学之间具有密不可分的关系。而过往的经济学家多认为预算过程是一个技术和管理过程而非政治过程，但其却忽视了政治因素会影响预算过程进而对预算结果产生影响。 三、新中国70年重大预算管理制度改革实践 预算管理制度改革是一个兼顾政治过程和经济过程的综合性改革进程，预算管理制度改革创新紧紧围绕着政治体制、经济体制改革而展开。按照新中国成立后中国经济体制变迁的关键时点为标志，本文将中国预算管理制度变迁划分为五个阶段：政府预算管理技术规