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原创！集成！建设项目使用农村集体土地的政策和情形

经常接到咨询如何办理项目用地，或者因为不懂用地政策擅自占地建设被卫片拍到要求整改，多年心血毁于一旦，甚至因为破坏耕地被追究刑事责任。\t/showweb/0/0/_blank自然资源部办公厅开展2023年卫片执法工作的通知，\t/showweb/0/0/_blank卫片拍到后哪些是合法用地？看《土地卫片执法图斑合法性判定规则》

由于土地政策涉及规划、批地、供地、指标、利用监管、补充耕地、调查登记、执法等，内容分散，规范性文件较多，更新变化多，比如对耕地的调查标准每年都在变化，（\t/showweb/0/0/_blank参考链接：国土变更调查技术规程(2022年度适用)、\t/showweb/0/0/_blank三调耕地比二调少了1.13亿亩的主要原因是调查认定标准的变化）诸如此类的因素导致即使业内人士也很难对土地管理制度有比较全面完整的理解，更何况很多只是想简简单单建个项目或者安安稳稳用块地的项目业主乃至乡镇等各级政府部门。

很多时候违法占地地方政府未必是不想好好报批，但由于政策过于分散，不同类型项目用地各有相应的文件，并受到其他文件的制约，实在难以完全了解，加上侥幸心理作祟，以为天上卫星也有睡着的时候，可能铸下大错，被绳之于法，但也造成社会财富的巨大浪费和个人的巨大经济损失，影响社会安定稳定。\t/showweb/0/0/_blank自然资源部通报67个耕地保护督察发现违法违规重大典型问题

1998年颁布的《\t/showweb/0/0/_blank土地管理法》第一次明确我国实行严格的土地用途管制制度，将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三类。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用是是指农用地和建设用地以外的土地。

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。如果不办理农用地转用手续进行建设，可能涉及乱占耕地甚至基本农田，严重的可能会判刑。\t/showweb/0/0/_blank自然资源部农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知

根据在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内外即一般俗称的“圈内”和“圈外”设置区分不同的用途管制和用地审批制度。“圈内”用地农用地转用审批按照土地利用总体规划的批准权限来，谁批准规划就由谁批准农用地转用。“圈外”用地可以理解为农村土地，进行农用地转用应当由省、自治区、直辖市人民政府批准。

《\t/showweb/0/0/_blank城乡规划法》也有规划区的概念，所谓规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划主管部门不能在规划区外实施规划的行政许可。

究其原因，是由于立法者认为农村应当大部分属于生态和农业空间，不应当大量进行建设，规划时要先将需要建设的地区划入规划区或者说“圈内”，即现在国土空间规划的城镇开发边界，之外的空间尽量不允许建设。

这就导致乡村振兴的用地需求难以落地。

本文试图将常见的几种利用农村土地建设项目的途径及政策予以整合，并列出最新文件，供各方面有需要的人士根据自身需要选择适用。有些名词如点状供地，包括了征转合一、只转不征、不征不转等多个情形，还需要根据项目的具体情况选择不同的用地方式，不是简单的用一个名词就可以代表的。希望通过本文，对我国土地管理制度增加一点粗浅的理解，有问题的也可以在文末留言。

一、不是所有的集体土地都能征收为国有

任何项目用地首先涉及使用国有土地还是集体土地问题。《宪法》确立了我国土地的集体所有和国家所有的公有制度，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

\t/showweb/0/0/_blank如何确定土地国有还是集体，看《确定土地所有权和使用权的若干规定》。国务院法制办、自然资源部及\t/showweb/0/0/_blank最高法判决明确，集体土地要转为国有应当经过征收，未经征收直接将集体土地登记为国有违法。

1998年的《\t/showweb/0/0/_blank土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，对于可以使用农民集体所有的土地情形，只规定了兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。2020年1月1日施行的《\t/showweb/0/0/_blank中华人民共和国土地管理法》废除了此条，允许规划为工业、商业等