政府和非营利组织会计的环境、特征与预算会计改革.docx

政府和非营利组织会计的环境、特征 与预算会计改革 政府与非营利组织也称公共组织，其运 行环境与私人组织的运行环境存在显着的 不同，主要体现在组织目标、财务来源、监 督与控制、激励机制以及决策受外界的影响 程度等方面，由于会计和环境的血缘关系， 即会计具有反映性，政府与非营利组织会计 存在着明显的特征。 一、公共组织的运行环境 组织目标的模糊性和多样性 私人企业以获取利润或收益作为组织 目标，而公共组织的目标则不同，是每年在 财务和其它资源允许的范围内提供尽可能 多的产品或服务。公共组织的财务管理，通 常关注 与私人组织相比，公共组织的财务资源 的来源渠道和方式有所不同。企业主要是依 靠投资者的投资和销售广品或提供服务的 收入来筹集财务资源的。 政府主要通过税收、 向社会公众发行债券、国有资产经营收益及 体制间结算等方式来筹集财务资源， 而非营 利组织主要通过捐赠和政府拨款取得财务 资源。由于公共组织不以营利为目的，所以 他们通常不区分投入资本和收入。 此外，有些公共组织也会和私人组织一 样通过销售产品或提供服务来获取财务资 源，但是与私人组织类似的行为却有很大的 区别。比如 公共组织提供产品或服务一般是垄断 的，如公共安全和社会秩序，不存在竞争性 市场来评价产品或服务的价值。 公共组织提供产品或服务时，虽然也像 私人组织一样对使用者进行收费，但收费不 是为了获利，而是为弥补部分成本。因此收 费标准的制定通常不考虑产品或服务的供 求关系，并只是以成本为基础。 由于公共产品市场不具备竞争性，所以 可供决策的信息较少，造成资源分配的效率 低下。 公共组织的监管 不像私人企业，消费者根据自己的需要 和偏好选择是否购买产品或服务的，投资者 根据私人企业的获利情况进行投资活动， 这 些对企业形成强大的约束力。 在公共组织中 常常缺乏竞争，资源的提供与产品和服务的 受惠之间不存在关联性，或关联程度较小。 公共组织的业绩和经营成果计量通常较为 困难，公共组织不存在营利动机和营利指标 构成的分配和规范机制，彳艮难通过市场竞争 机制进行优胜劣汰。而且，公众对公共机构 的监督权力往往间接地通过自己的民意代 表，如通过各级人大来反映公众的意愿，或 者是通过新闻媒体等其它间接途径来表达 意见。这种间接的监督行为要转化为促进公 共机构产出的有效压力， 往往很难和不准确。 公共组织的规则导向 为保证公共资源被恰当使用， 避免出现 不经济，无效地使用公共财务资源的情况， 通常采取更严格的法律、法规和其它控制机 制进行约束。立法部门。监督部门及法庭的 监督形成非常繁多的法律、法规和制度限制， 较多的外部权威的存在约束和影响了公共 组织的运作和程序，导致公共组织形成“规 则优先”的运作模式。规则导向使得公共组 织对效率的判断不是基于结果， 而是以遵守 规则的程度为判断依据。同时，僵化而繁杂 的规则体系限制了雇员的自主性和创造性。 组织结构：决策过程和激励机制 公共组织是官僚制组织， 具有以下特征: 森严的等级制制度；升迁取决于职业功绩和 技能；长期供职与官僚制度；照规章制度办 事；信息的横向沟通较少、信息的获取较复 杂和困难；高层领导的人事变动较快。由于 公共组织外部存在众多的政治势力， 内部有 繁多的规则和制度限制， 承受着较多的外部 影响和压力，使得管理人员在决策过程中拥 有较少的自主权。同时，公共管理人员对下 属和下层机构的权威也相对较小。另外，公 共组织的一个显着特征是没有最终委托人 的代理人，不存在“剩余索取权”的激励机 制，规则和制度上的限制约束着工资、提升 等外在激励的作用，激励机制明显不足。 二、受托责任和公共组织的业绩评价 公共受托责任是政府财务报告的基石， 公共受托责任的范围具有广泛性，评价不同 的受托责任需求不同的会计信息。 为考察受 托责任的履行情况，需要对公共组织的业绩 进行考核，但对公共组织的业绩进行衡量通 常较为困难，而且衡量业绩的方式具有独特 之处。 公共受托责任的广泛性 政府的受托责任通常被解释为政府从 事各项社会公共事务管理活动的义务， 或者 是“对资源或活动从公众那里转移给政府 当局而应负责任的一种转换”。公共受托责 任是一个层次分明的“梯形受托责任”， 由 高到低可分为五个不同层次 政策受托责任；项目受托责任：业绩受 托责任；过程受托责任；忠实受托责任。 根据委托人与代理人之间地位的关系， 公共受托责任可分为管理受托责任、公共受 托责任和平等团体的受托责任。 公共组织牵涉到众多的利益关联方， 如 立法机关、利益集团、纳税人和公民等，不 同的利益方可能期望政府履行不同的公共 受托责任，如对公共资源的投入、过程、产 出、结果和政策等各个方面。例如，对于教 育服务，学生和家长期望学校提高教学质量， 关注的是教育产出；立法机构关注