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城乡建设用地增减挂钩实施的必要性及面临的问题探讨

赵帅

【摘要】城乡建设用地增减挂钩能够有效地提高土地资源的利用效率,实现地尽其

用,同时能够有效地保护耕地,缓解由于经济发展造成的耕地面积不断减少的情况,促

进城乡统筹发展.改变农村土地利用粗放的现状,提高农村土地利用效率,缓解城市建

设用地面积不足的问题.在不妨碍经济发展的前提下,调节人地矛盾,实现土地资源的

可持续利用和集约利用,提高土地利用率.但是由于在实施过程中,政策落实的偏差,导

致出现农民合法权益受损,耕地占补不平衡,滋生腐败以及城乡发展失衡等问题,与政

策实施初衷相悖,使得政策具有一定的争议性.

【期刊名称】《内蒙古科技与经济》

【年(卷),期】2017(000)022

【总页数】3页(P6-8)

【关键词】经济发展;土地利用;保护耕地;统筹发展

【作者】赵帅

【作者单位】内蒙古大学公共管理学院,内蒙古呼和浩特010070

【正文语种】中文

【中图分类】F207

为了促进我国城乡统筹发展，建设社会主义新农村，探索土地利用制度改革的新思

路，提高我国的土地利用效率，2004年10月国务院发布了《关于深化改革严格

土地管理的决定》，明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农

村建设用地减少相挂钩。”这是我国首次提出城乡建设用地增减挂钩政策的雏形。

2005年10月国土资源部下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减

少相挂钩试点工作的意见》，在全国部分省市部署开展了“城镇建设用地增加与农

村建设用地减少相挂钩试点”工作。2008年6月，国土资源部印发了《城乡建设

用地增减挂钩试点管理办法》，进一步明确了挂钩内涵：“依据土地利用总体规划，

将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设用地

的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复

垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面

积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”

城乡建设用地增减挂钩政策的实施，各个学者对这项政策的看法各不相同。支持者

认为：改革开放后，我国城镇化进程不断加快，城市经济的不断发展以及城市人口

的不断增加使得城市建设用地的需求也不断扩大，城市建设用地侵占耕地来扩大面

积，耕地面积减少逐渐逼近18亿亩红线；与此同时，农村人口大量涌进城市，形

成“空心村”，农村建设用地闲置，利用率低下，造成了不必要的土地资源的浪费。

因此实行城乡建设用地增减挂钩的政策具有必要性。反对者认为：实行增减挂钩，

在一定程度上打破了土地市场依照位置定价的基本原则，容易使政策成为变相增加

城市建设用地的幌子，政策的受益者更加偏向城市，而不利于城乡统筹发展。笔者

就实施政策的必要性以及面临的问题展开讨论。

我国正处在城市化建设的中期阶段，改革开放后，城市经济在迅速的发展，城市的

人口也在不断增加，而土地是一切经济活动的载体，经济的发展，人口的增加带来

的是对土地需求的不断增长，也就是说，城镇建设用地的需求在不断地扩张。由于

改革开放初期，对土地利用的意识还不够深入，土地规划有些不合理之处，造成了

大量的土地浪费，土地利用粗放，效率低下，不少城市的发展牺牲着农村的利益，

城市建设用地的扩张以侵占耕地面积为代价。而我国又是人口大国，人多地少，土

地资源特别是耕地资源尤为珍贵，耕地数量的减少直接影响着我国的粮食安全，也

影响着农民的切身利益。同时由于生态退耕，农业结构调整使得耕地数量也在下降。

依据国土资源部发布的2011年度全国土地变更调查数据显示，2011年度，全国

耕地面积减少532.7万亩，其中建设用地占用耕地485.0万亩。而2015年

《2015中国国土资源公报》显示截至2015年年底全国耕地面积20.25亿亩，

2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积

450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少

耕地面积99万亩。耕地面积由2000年的20亿亩下降到如今的18.18亿亩，直

逼18亿亩耕地红线。因此要在保证耕地面积不减少的前提下，满足城市建设的需

要，有必要采取多种措施实现耕地的占补平衡。

农村人口大量涌入城市使得农村人口减少，大量农村建设用地闲置，尤其以宅基地

为主；同时，乡镇企业的衰落，许多工厂已经不再经营甚至倒闭，但是厂房等设施

仍然占据着大量土地，造成了农村设用地的大量浪费。据统计1996年～2008年，

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