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陆地边境县扶贫开发任重道远 作者：陈传波贺达水薛莉 管理世界 2006年08期 　　中国政府于2001年6月颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》(以下简称《纲要》)，到2005年末，实施时间已经过半。集“少(少数民族地区)”、“边(边疆地区)”、“穷(特困地区)”于一体的陆地边境41个扶贫开发重点县脱贫进程如何，其他陆地边境县全面建设小康社会进程如何，成为如期实现纲要目标必须回答的问题。 　　在我国2.28万公里的陆地边境线内侧，分布着9个省(区)的135个县(市)，其中民族自治地方107个，占79％；辖区行政区划土地面积180万平方公里，占国土面积的18.8％；总人口2100万人，48％系少数民族。在这135个县(市)中有41个国家扶贫开发工作重点县，覆盖了740万人口，其中乡村人口570万。整个边境一线，除少数几个口岸城市外，绝大部分是我国尚未开发或者开发程度很浅的地区。某些地方的恐怖主义、极端宗教势力、民族分裂主义等问题以及毒品、艾滋病等错综复杂的因素，严重威胁国家安全、民族团结和边疆稳定，贫困加剧了这种威胁，成为一切边境问题的症结。当毗邻国家加大对边境地区的扶持开发，我国边境地区反贫困的地缘战略意义进一步凸现。 　　接受国务院扶贫办委托，2005年下半年中国人民大学农业与农村发展学院和国家统计局农村社会经济司联合课题组对云南、新疆和黑龙江3省区边境县进行了实地调查，在深刻体认边境扶贫开发诸多因素的基础上，我们将10年扶贫开发纲要目标分项指标化，使用国家统计局贫困监测和县(市)社会经济统计数据，对陆地边境地区41个重点县和94个非重点县的扶贫开发进程进行了综合评估，考察《纲要》实施以来陆地边境地区的扶贫开发效果，进而提出后半期加大力度、提高效率、如期实现纲要目标的政策建议。 　　一、《纲要》奋斗目标的分类分项指标化 　　10年扶贫开发总的奋斗目标由6句话组成：(1)尽快解决少数贫困人口温饱问题。(2)进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果。(3)提高贫困人口的生活质量和综合素质。(4)加强贫困乡村的基础设施建设。(5)改善生态环境。(6)逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。依据这6个方面，综合和衔接联合国千年发展目标、国内的小康指标体系，基于国家统计局农村贫困监测和县(市)社会经济统计指标(数据可得性)，我们给出了扶贫开发综合效果评价指标体系。 　　(一)依据《纲要》目标的评价指标体系 　　1.尽快解决少数人口的温饱问题 　　农村扶贫开发纲要的首要目标是“尽快解决少数贫困人口的温饱问题”。维持温饱所需最低收入即贫困线，贫困衡量最常用的指标是贫困线以下人口所占比重即贫困发生率。另外，收入介于贫困线与低收入线的“低收入人口”，容易受到疾病、自然灾害等影响，返贫率较高，而且，我国农村低收入线相当于国际贫困线(即人均日生活费支出低于购买力平价1美元)，贫困线仅相当于国际“赤贫线”，为了与联合国千年发展目标相衔接，我们采用贫困与低收入发生率这一指标。食品占消费支出比重即恩格尔系数可以度量贫困的程度，也常被用于反映小康程度。解决温饱问题最基本的要求是吃饱饭，因此，缺粮户比例可以用来直观考察温饱解决的程度。这样，评估温饱问题解决的4个指标是：贫困发生率、贫困与低收入发生率、农村恩格尔系数和缺粮户比例。 　　2.进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果 　　巩固温饱成果需要改善基本生产生活条件。我们选用如下衡量指标：人均有效灌溉面积、单位耕地农机总动力、饮水困难户比例、取得生活燃料越来越困难户比例、农民人均居住面积、每千人拥有的医生数。 　　3.提高贫困人口的生活质量和综合素质 　　在解决温饱、改善基本生产生活条件基础上，农村居民人均纯收入、人均居民储蓄存款余额、农村人口平均用电量、每百人本地电话拥有量等4个指标，可以用来衡量生活质量的提高；婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、产妇住院分娩率、学龄儿童入学率、初中升学率、曾受过技能培训劳动力比例等6个反映人的体力资本和智力资本状况的指标，可以用来衡量综合素质的提高。 　　4.加强贫困乡村的基础设施建设 　　《纲要》指出：要以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。2010年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视。做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制贫困地区的主要地方病。为此，我们选用如下衡量指标：通公路自然村比例、通电自然村比例、通电话自然村的比例、有卫生室的行政村比例、通有线电视村的比例、调整公路密度(每百万人每平方公里公路里程) 　　这里有必要对调整公路密度指标进行说明。由于中国区域差异极大，西部地广人稀，一