农民老年经济安全与农地移转制度以德国为例.pdf

農民老年經濟安全與農地移轉制度—以德國為例 王俊豪 1 壹、農民福利：另類的農地政策工具 擴大農場規模為農業現代化的要件，而農地的有效移轉，則是決定農場 經營面積能否擴大的關鍵所在。我國農政部門早於 1980 年代初期，即意識 到小農制家庭農場可能產生的經營危機，並致力推動第二次土地改革，作為 當時最重要的農業結構政策，其主要目標就在於擴大農場經營規模，希望藉 由耕地面積的增加，來達到農業機械化與現代化經營的目的，同時達到提高 農業生產量與改善小農所得偏低的困境。其中，擴大農場經營規模的重要施 政，包括共同經營、委託經營、委託代耕、獎勵農地單子繼承等措施。然而， 台灣農場平均耕地面積始終維持在 1 公頃左右（2005 年農業統計年報，2006 ： 179 、196），未見顯著改善。 事實上，擴大農場規模為農業結構政策的一環，若回到以人為導向、以 農民為主體的政策思維時，只要兼業農民或老年農民無法順利離農時，便代 表著農民對農地的相對比值無法改善，亦難達到擴大農場經營規模的目的。 換言之，農業發展的宿命困境，在於工業化與都市化所造成的農業青年勞動 力外移，在缺乏農場後繼者的情況下，迫使老年農民僅能留村務農，而農業 勞動力也將日益老化。由於老年農民無法正常退休離農，進而導致農場經營 權的流動不易，並在傳統分家習俗下，進而造成老年農民身故後的農地繼承 細分化，使得農場始終無法擴大耕地面積來增加經營效益。最後，農民不得 不兼營其他農業外的工作來增加收入，以維持生活家計，造成農業生產與農 民所得間的惡性循環問題（王俊豪， 2000 ）。因此，農業發展瓶頸不僅是產 業經濟的問題，也非單純的農地管理問題，更應將農民的因素與社會福利保 障，納入整合性的政策規劃中。 從農地移轉的需求端而言，其基本的政策推論為：專業農民在取得額外 的農地經營權或所有權後，便能有效擴大農場面積，採用機械化與企業化的 1國立台灣大學農業推廣學系助理教授。 105 經營方式，降低生產成本、提高生產量，以達到增加農業收益的目標。然在 事實上，儘管我國已開放農地市場的自由化，但是影響農地需求的重要誘 因，究竟是農地興建農舍、農地變更使用的土地投機、還是擴大農場經營面 積，何者是誘發農地移轉的主因，仍有待商榷。以擴大農場經營面積的目標 來說，我國農民因受到第一次土地改革的三七五減租與耕者有其田的刻板印 象之影響與限制，政府僅能消極鼓勵小農採取合作經營的模式來推動農場規 模的擴大。究其原因，擴大農場經營規模的經濟效益，遠不及農地變更使用 或興建農舍的預期利益，故農民之間的農地移轉，成效相當有限。相對的， 從農地移轉的供給端觀之，農業經營具有連結人與土地的緊密關係，農民在 職場上的不流動，連帶造成農地無法自由流通。因此，欲促進農地的加速移 轉來擴大農場經營規模，仍須回到農民的社經問題之上。值得思考的是，為 何年屆退休年齡的老年農民，或是低農業依存度的兼業農民，仍會惜售與惜 租農地，最終以農民死亡後的被動式繼承移轉收場。潛藏在農地市場僵化的 背後，包括農業法規、經濟、社會文化，以及農民老年生活保障等，均為造 成農地不流動的可能原因。 本文有鑑於德國 1957 年頒布的農民老年救助法（Gesetz über eine Altershilfe für Landwirte ，GAL ）以來，不僅奠定德國農業社會安全制度之基 石，更有效達成擴大農場經營規模與農業勞動力年輕化的農業結構改善成 果，其關鍵在於德國政府因考量農業部門的特殊性，特別是農民的老年安養 在缺乏法定的社會安全保障下，一方面會造成農業勞動力老化與農民兼業普 遍化；另一方面，則會導致農地流動遲緩與結構失調問題，故將農民年金保 險制度規劃為一獨立的特殊社會安全制度，在低保費 高給付- 優福利的農民- 福利制度下，得以順利引導老年與無意務農的農民，適時釋出農地資源（王 俊豪， 2001 ）。基此，本文在論述德國農民老年經濟安全與農地移轉制度時， 擬區分為德國農民年金的制度設計、離農要件與認定規範，以及德國經驗對 於我國推動農地移轉的啟示等三方面來加以說明。